Radicado: 11001-03-15-000-2022-03158-01 Accionante: Socorro García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá D.C., dieciocho (18) de agosto de dos mil veintidós (2022) F.T: 207 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-03158-01 Accionante: SOCORRO GARCÍA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y OTRO Temas: Acción de tutela en contra de providencias judiciales, mediante las cuales se accedió parcialmente a las pretensiones de una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el sentido de reajustar una pensión. Incumplimiento del requisito general de inmediatez y ausencia de una justificación razonable para la inactividad.
FALLO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia proferida el 7 de julio de 2022 por la Sección Quinta de esta corporación.
HECHOS RELEVANTES a) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La señora Socorro García instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), con el fin de obtener la nulidad del acto administrativo del 9 de octubre de 1987, por medio del cual fue negada la solicitud de reajuste pensional que presentó, en su momento, el señor Norberto Reyes Amaya, y, a título de restablecimiento del derecho, el reajuste de la pensión reconocida a este último y que le fue sustituida a aquella con ocasión a su deceso, en los términos señalados en la Ley 4.a de 1976 y el Decreto 546 de 1971, es decir, conforme al IPC, y, adicionalmente, requirió una indemnización por concepto de daños y perjuicios extrapatrimoniales derivados de la negativa en torno al reajuste peticionado.
El 30 de agosto de 2019 el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, pues declaró Radicado: 11001-03-15-000-2022-03158-01 Accionante: Socorro García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la nulidad del acto discutido, y como consecuencia, ordenó a la UGPP reajustar la pensión de sustitución y pagar la diferencia que resultara a favor de la señora Socorro García, aplicando los incrementos previstos en las leyes 4.a de 1976, 71 de 1988, 6.a de 1992 y 100 de 1993.
Sin embargo, advirtió que el pago de las diferencias producto del reajuste ordenado, debía realizarse respecto de las mesadas pensionales causadas con posterioridad al 12 de abril de 2013, fecha en la cual se solicitó la audiencia de conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación, ya que, frente a las anteriores había operado la prescripción trienal.
Por lo anterior, ambos extremos procesales interpusieron recurso de apelación en contra de esa decisión y el 29 de septiembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la sentencia de primera instancia y condenó en costas en ambas instancias a la parte demandante. Inconforme con esto último, el 14 de octubre de 2021 la señora Socorro García solicitó la corrección de la sentencia, puesto que la condena en costas, conforme a la parte motiva de la providencia, recaía sobre la UGPP.
El 2 de diciembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Santander accedió a lo solicitado y, en esa medida, corrigió el ordinal segundo de la parte resolutiva de la providencia precitada, para, en su lugar, condenar en costas a la parte demandada. b) Inconformidad La accionante consideró que el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, al expedir las sentencias del 30 de agosto de 2019 y 29 de septiembre de 2021, respectivamente, vulneraros sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil y al debido proceso y, junto con ellos, los principios de confianza legítima y «reajuste periódico de la pensión».
Para el efecto, manifestó que aquellas autoridades incurrieron en (i) defecto sustantivo, al desconocer el artículo 14 de la Ley 100 de 1993, sobre la indexación de la primera mesada pensional; (ii) desconocimiento de precedente judicial, por apartarse del desarrollo hermenéutico relacionado con el derecho a la indexación de la primera mesada, contenido en las sentencias C- 862 de 2006 y SU-120 de 2013 proferidas por la Corte Constitucional; y (iii) violación directa de la Constitución Política, por no aplicar el principio del reajuste periódico de la pensión y demás normas concordantes sobre este tipo de indexación. PRETENSIONES La parte accionante solicitó amparar sus derechos fundamentales antes mencionados y, en consecuencia, requirió dejar sin efectos las sentencias dictadas el 30 de agosto de 2019 y 29 de septiembre de 2021 por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente, en el medio de control de nulidad y restablecimiento Radicado: 11001-03-15-000-2022-03158-01 Accionante: Socorro García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 del derecho radicado con el número 2017-00490, para, en su lugar, ordenar indexar la primera mesada pensional y los retroactivos pensionales.
CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga El juez Fredy Alfonso Jaimes Plata afirmó que la acción de la referencia es improcedente, debido a que no cumple con la exigencia de relevancia constitucional, puesto que lo que se busca es modificar el sentido de las decisiones adoptadas en el proceso ordinario, ni con los requisitos específicos de procedibilidad, por cuanto las providencias cuestionadas no adolecen de defecto sustantivo, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución Política, comoquiera que las decisiones se fundaron en una lectura de las normas jurídicas aplicables, dentro del margen de interpretación razonable, en las pruebas allegadas al expediente y en los precedentes jurisprudenciales emitidos por el Consejo de Estado, sobre el tema objeto de estudio.
Por lo anterior, solicitó denegar las pretensiones formuladas en la presente acción, al no haberse transgredido ninguno de los derechos fundamentales reclamados por la parte accionante. Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) El subdirector de Defensa Judicial Pensional, Javier Andrés Sosa Pérez, indicó que la Unidad, mediante las resoluciones núms.
RDP 032636 del 30 de noviembre de 2021 y RDP 004038 del 17 de febrero de 2022, dio estricto y cabal cumplimiento a las providencias, sin verificar la conveniencia de la decisión impartida, sino solo teniendo en cuenta que se trataba de una orden judicial que debía ser acatada, en observancia de los principios del estado social de derecho.
Ahora, con respecto a la acción de la referencia, sostuvo que las pretensiones de la accionante son confusas y contradictorias. Asimismo, resaltó que, de apartarse de los argumentos expresados tanto por la Unidad como por lo decidido por el Tribunal Administrativo de Santander, se causaría un grave perjuicio a la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones, puesto que los dineros con los cuales se paga las pensiones administradas por la nómina de pensionados de la UGPP, a cargo de la cuenta del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP), son limitados Igualmente, advirtió que la acción de tutela no puede emplearse como una tercera instancia para revisar las decisiones adoptadas por el juez natural y que la misma no es un mecanismo idóneo para el reconocimiento y pago de prestaciones de carácter laboral.
Aunado a ello, aseveró que a la accionante no se le está afectando su derecho al mínimo vital ni se le está causando un perjuicio irremediable, puesto que aquella percibe una mesada pensional y se encuentra activa en el servicio de salud. Radicado: 11001-03-15-000-2022-03158-01 Accionante: Socorro García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Finalmente, precisó que el mecanismo de amparo, por su naturaleza residual y subsidiaria, solo procede en forma excepcional contra providencias judiciales por la ocurrencia de una vía de hecho, cuando el juez, de forma arbitraria y caprichosa, actúa en absoluta desconexión con el ordenamiento jurídico, situación que no ocurre en el presente asunto, toda vez que los proveídos cuestionados se encuentran ajustados a derecho.
Así las cosas, solicitó declarar improcedente la acción de la referencia o, en su defecto, negar el amparo deprecado, por no haberse vulnerado ningún derecho fundamental y, en esa medida, peticionó ordenar el archivo del presente expediente. El Tribunal Administrativo de Santander solo aportó el expediente digital de segunda instancia del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 2017-00490-02.
La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no intervino en el presente trámite, a pesar de que fue debidamente notificada del auto admisorio de la acción de la referencia. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El 7 de julio de 2022 la Sección Quinta del Consejo de Estado declaró improcedente la acción de tutela, por no haberse satisfecho el requisito de inmediatez, comoquiera que la providencia emitida el 29 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander fue notificada al día siguiente y adquirió ejecutoria el 8 de octubre del mismo año, mientras que la acción de tutela fue interpuesta hasta el 9 de junio de 2022, es decir, luego de los seis meses previstos por la jurisprudencia para ese efecto.
Adicionalmente, precisó que no había lugar a contabilizar el término de inmediatez desde la notificación del auto que resolvió la solicitud de corrección, pues de ser así ese plazo sería inoperante, debido a que dicha petición puede presentarse en cualquier momento, incluso años después de la ejecutoria de la sentencia judicial. Aunado a ello, resaltó que, para el caso en concreto, el requerimiento de corrección no tuvo relación alguna con la indexación de su mesada pensional, sino con la condena en costas impuesta, por lo que lo allí resuelto no incidía en nada en los reproches en que se edifica esta acción constitucional.
IMPUGNACIÓN La señora Socorro García impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual afirmó que la indexación de la primera mesada pensional a su favor no se ha efectuado, por lo que de continuar esta situación se vería afectado su estado de salud, ante la falta de recursos para cubrir sus tratamientos, medicina y citas con especialistas, en la medida en que la seguridad social en salud no cobija lo anterior.
Adicionalmente, precisó que la doctrina ha sostenido que la acción de tutela para Radicado: 11001-03-15-000-2022-03158-01 Accionante: Socorro García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 obtener la reliquidación de mesadas pensionales procede de manera excepcional, como mecanismo transitorio, cuando hay un perjuicio irremediable, el cual se configura en el presente asunto, puesto que con la pensión que devenga no le alcanza para suplir sus necesidades básicas y primarias.
Asimismo, señaló que esta indexación encuentra su respaldo, en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política, 11, 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y 2.° de la Ley 4.a de 1992 y en los instrumentos internacionales, tales como la Declaración Universal de los Derechos Humanos, Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo de San Salvador.
De otra parte, indicó que el juez de primera instancia, al considerar incumplido el requisito de inmediatez, omitió valorar su historia clínica, donde se demuestra que a mediados de enero del año en curso padeció de la variante ómicron del COVID- 19, por lo que a la fecha se encuentra con secuelas de esta enfermedad. Igualmente, manifestó que respeta, pero no comparte la interpretación realizada por el a quo con respecto a que la solicitud de corrección no interrumpe el requisito de procedencia mencionado, puesto que aquella, de buena fe, esperó hasta que se corrigiera la sentencia, dado que el auto de corrección del 2 de diciembre de 2021 y el fallo del 29 de septiembre del mismo año conforman una unidad.
CONSIDERACIONES Competencia La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 25 del Acuerdo 080 de 20191, en cuanto regula que «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto».
Problema jurídico El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en las siguientes preguntas: 1. ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander y la presentación de esta acción de tutela? 1 Por medio del cual se modificó el reglamento interno del Consejo de Estado.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03158-01 Accionante: Socorro García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 2. En caso de una respuesta positiva al interior interrogante, deberá resolverse el siguiente: ¿Está justificada la inactividad de la accionante para instaurar la acción de la referencia en tiempo? Para resolver el problema así planteado, se abordará la siguiente temática: (I) interposición de la acción de tutela, (II) excepciones al presupuesto de inmediatez y (III) justificación frente a la inactividad de la accionante.
Veamos: - Primer problema jurídico ¿Transcurrieron más de seis meses entre el día siguiente a la fecha de ejecutoria de la sentencia proferida el 29 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander y la presentación de esta acción de tutela? I. Interposición de la acción de tutela La señora Socorro García solicitó la protección de sus derechos fundamentales al mínimo vital y móvil y al debido proceso y, junto con ellos, los principios de confianza legítima y «reajuste periódico de la pensión», los cuales estimó vulnerados por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y el Tribunal Administrativo de Santander, al expedir las sentencias del 30 de agosto de 2019 y 29 de septiembre de 2021, comoquiera que incurrieron en (i) defecto sustantivo, al desconocer el artículo 14 de la Ley 100 de 1993;
(ii) desconocimiento del precedente judicial, por apartarse del desarrollo hermenéutico relacionado con el derecho a la indexación de la primera mesada, contenido en las sentencias C- 862 de 2006 y SU-120 de 2013 proferidas por la Corte Constitucional; y (iii) violación directa de la Constitución Política, por no aplicar el principio del reajuste periódico de la pensión y demás normas concordantes sobre este tipo de indexación. Pues bien, del recuento realizado en la parte inicial de esta providencia y de las piezas procesales obrantes en el expediente, se tiene que el 29 de septiembre de 2021 el Tribunal Administrativo de Santander confirmó la decisión adoptada por el Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga, consistente en declarar la nulidad del acto del 9 de octubre de 1987 y ordenar el reajuste de la pensión de sustitución de la señora Socorro García, con respecto a las mesadas pensionales causadas con posterioridad al 12 de abril de 2013.
Al respecto, se denota que la anterior decisión fue notificada el 30 de septiembre de 20212, por lo que adquirió ejecutoria el 8 de octubre del mismo año3. 2Según la información que reposa en el sistema de gestión judicial «SAMAI» al consultar el proceso con número de radicado 68001333300420170049002. 3 Código General del Proceso, artículo 302.
Ejecutoria. “Las que sean proferidas por fuera de audiencia quedan ejecutoriadas tres (3) días después de notificadas, cuando carecen de recursos o han vencido los términos sin haberse interpuesto los recursos que fueren procedentes, o cuando queda ejecutoriada la providencia que resuelva los interpuestos” y el Decreto 806 de 2020, artículo 8, inciso 3.° “La notificación personal se entenderá realizada una vez transcurridos dos días hábiles siguientes al envío del mensaje y los términos empezarán a correr a partir del día siguiente al de la notificación”.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03158-01 Accionante: Socorro García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Ahora bien, como la procedencia de la acción de tutela amerita el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad, en relación con el término de inmediatez, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante providencia del 5 de agosto de 20144, explicó que el mencionado requisito cobra mayor relevancia cuando el recurso de amparo se dirige a cuestionar providencias judiciales, toda vez que se encuentran en juego los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica.
Por lo anterior, la corporación, en la sentencia de unificación precitada, acogió como regla general un plazo de seis meses contados a partir de la notificación o ejecutoria de la providencia, según el caso. En esa medida, el término para presentar la acción de tutela en el presente asunto inició el 9 de octubre de 20215 y venció el 9 de abril de 2022.
No obstante, la acción de la referencia fue interpuesta hasta el 9 de junio de la anualidad en curso, esto es, por fuera del término de los seis meses previstos jurisprudencialmente. Por lo anterior, se concluye que la solicitud de amparo presentada por la señora Socorro García no cumple con el requisito de inmediatez, como causal general de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales.
Sin embargo, en el acápite siguiente se analizará si se encuentra justificada la tardanza en la instauración de este mecanismo de protección de derechos fundamentales. - Segundo problema jurídico ¿Está justificada la inactividad de la parte accionante para presentar la acción de la referencia en tiempo? II. Excepciones al presupuesto de la inmediatez La Subsección resalta que la Corte Constitucional, en diversos pronunciamientos6, ha expuesto que al analizar el presupuesto de la inmediatez, también deben examinarse las circunstancias específicas del asunto, para lo cual tienen que tenerse en cuenta los siguientes aspectos: 1.
La existencia de razones válidas para justificar la inactividad de la parte accionante; 2. La permanencia en el tiempo de la amenaza o la vulneración, a pesar de que el hecho que la originó sea antiguo y 3. Si la carga de la interposición de la acción de tutela en un plazo razonable resulta desproporcionada por una situación de debilidad manifiesta del peticionario de la salvaguarda.
Aunado a ello, el máximo tribunal constitucional ha sostenido7 que es posible flexibilizar el requisito referido cuando el solicitante del amparo sea un sujeto de especial protección constitucional, en atención al artículo 13 de la Constitución Política. 4 C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado No. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. 5 Término contado a partir del día siguiente hábil de la ejecutoria de la sentencia cuestionada. 6 Al respecto, ver entre otras, la sentencias SU-961 de 1999 y T-691 de 2009. 7 Ver entre otras: T678/16, T518/17 y T375/18.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03158-01 Accionante: Socorro García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 En ese orden de ideas, al juez constitucional, además de comprobar el transcurso del tiempo, corresponde verificar si existe alguna de las circunstancias definidas jurisprudencialmente que permita determinar que la acción de tutela fue presentada en un término razonable o si existe alguna situación que viabilice la flexibilización del estudio de la inmediatez.
III. Justificación frente a la inactividad de la accionante La señora Socorro García afirmó que no comparte la interpretación realizada por el juez de primera instancia, pues, en su criterio, la solicitud de corrección interrumpe el requisito de inmediatez, debido a que el auto que la resuelve y la providencia mencionada conforman una unidad, por lo que esperó hasta que se resolviera la solicitud de corrección que presentó frente a la sentencia del 29 de septiembre de 2021.
Sin embargo, debe precisarse que, tal y como lo concluyó el fallador de primer grado, el término de inmediatez no puede contabilizarse a partir del auto que resuelve la solicitud de corrección, comoquiera que esta no interrumpe el término de ejecutoria de una providencia judicial, pues el legislador solo contempló esa situación en los casos en que se presente una solicitud de aclaración o adición. En efecto, el artículo 302 del Código General del Proceso dispuso lo siguiente: «[…]
ARTÍCULO 302. EJECUTORIA. Las providencias proferidas en audiencia adquieren ejecutoria una vez notificadas, cuando no sean impugnadas o no admitan recursos. No obstante, cuando se pida aclaración o complementación de una providencia, solo quedará ejecutoriada una vez resuelta la solicitud […]». Por lo anterior, la Subsección considera que el argumento expuesto por la accionante para justificar la interposición tardía del mecanismo de amparo no tiene vocación de prosperidad, máxime si se tiene en cuenta que dicha corrección solo se limitó al cambio de una palabra consignada en la parte resolutiva sobre la condena en costas, pero no estuvo relacionada con lo que ahora discute la accionante, esto es, la indexación de la primera mesada pensional, por lo que no era necesario esperar hasta que se decidiera dicha petición para acudir a esta instancia constitucional.
Ahora bien, la señora García también señala que la Sección Quinta debió tener en cuenta su estado de salud al momento de contabilizar el término de inmediatez, ya que en enero de este año padeció de COVID-19. Sin embargo, dentro del expediente no obra prueba alguna que permita inferir que padeció esa enfermedad y que esta le impidió interponer la acción de tutela oportunamente, pues si bien manifestó que aportó su historia clínica, lo cierto es que en el plenario no obra prueba de ello.
Radicado: 11001-03-15-000-2022-03158-01 Accionante: Socorro García Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Por consiguiente, al no haberse superado la exigencia de la inmediatez, la Subsección confirmará la sentencia proferida el 7 de julio de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Socorro García en contra del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A Primero: Confirmar la sentencia proferida el 7 de julio de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela instaurada por la señora Socorro García en contra del Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito Judicial de Bucaramanga y del Tribunal Administrativo de Santander, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Contra la presente decisión no procede recurso alguno. Tercero: Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. Cuarto: Registrar la presente providencia en el programa “SAMAI”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Firma electrónica GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firma electrónica RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firma electrónica ARF