Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., seis (6) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-05400-00 Demandante: Elkin Rodrigo García Soto Demandado: Tribunal Administrativo de Antioquia Temas: Tutela contra providencia judicial / Acción de cumplimiento frente respecto a licencia de construcción / Defecto fáctico SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la solicitud formulada por Elkin Rodrigo García Soto, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, y desarrollada en los decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015, y 333 de 2021. 1.

Antecedentes 1.1. La solicitud Elkin Rodrigo García Soto promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados con ocasión de las sentencias proferidas el 26 de junio y el 21 de agosto de 2024 por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, respectivamente, en la acción de cumplimiento identificada con el radicado 05001 33 33 032 2024 00138 00/01.

Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) El 13 de agosto de 2021, mediante radicado 04386 del municipio de El Carmen de Viboral, Antioquia inició actuación administrativa ante la Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial (hoy Secretaría del Desarrollo Territorial) a fin de obtener licencia de construcción de una vivienda trifamiliar, en el lote de terreno ubicado en la carrera 31 número 18 – 02, barrio San José, de dicho municipio. ii) El 3 de febrero de 2022 la referida entidad emitió el Oficio 00459, por medio del cual se le notificó en calidad de propietario de los bienes inmuebles identificados con matrícula inmobiliaria número 020-173736 y 020-173755, de la imposibilidad legal de autorizar la expedición de licencia de construcción en la modalidad de obra nueva para la construcción de vivienda trifamiliar. 2 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05400-00 Demandante: Elkin Rodrigo García Soto iii) Con radicado interno 000732 del 11 de febrero de 2022, interpuso los recursos de reposición y en subsidio de apelación, por lo que la Secretaría del Desarrollo Territorial mediante la Resolución 2089 del 13 de junio de 2023 «confirm[ó] la decisión adoptada de negar la licencia de construcción para el desarrollo de una vivienda trifamiliar al señor Elkin García Soto, identificado con cédula de ciudadanía No. 3.436.341, en los predios identificados con matrícula inmobiliaria N° 020-173736 y N°020-173755, contenida en oficio bajo radicado N° 0459 del 03 de febrero de 2022» (sic). iv) Pese a lo anterior, mediante la Resolución 7131 del 30 de diciembre de 2023, el alcalde municipal de El Carmen de Viboral, Antioquia, al resolver el recurso de alzada, «revoc[ó] la decisión adoptada de negar la licencia de construcción para el desarrollo de una vivienda trifamiliar al señor Elkin Rodrigo García Soto, identificado con la cédula de ciudadanía N° 3.436.341, en los predios identificados con matrícula inmobiliaria N° 020-173736 y N° 020-173755, contenido en el oficio bajo radicado 0459 del 3 de febrero de 2022 y la resolución 2089 del 13 de Junio de 2023 la cual resuelve el recurso de reposición».

(sic) v) El municipio de El Carmen de Viboral, Antioquia, a través de la Secretaria del Desarrollo Territorial, con Oficio 00689 del 24 de febrero de 2024 estableció observaciones para una «obra nueva multifamiliar en tres niveles», y no para el proyecto que presentó de «construcción de una vivienda trifamiliar». vi) Mediante memorial 02932 del 10 de mayo de 2024, el municipio de El Carmen de Viboral constituyó la renuencia en los términos del artículo 8 de la Ley 393 de 1997, como ente territorial demandado, en el que ratificó su incumplimiento.

De esta forma satisfizo el requisito de procedibilidad del medio de control de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos. vii) Impetró acción de cumplimiento contra el municipio de El Carmen de Viboral cuyo conocimiento correspondió al Juzgado Treinta y Dos Administrativo del Circuito Judicial de Medellín que, con sentencia del 26 de junio de 2024, negó las pretensiones formuladas.

Decisión contra la cual interpuso recurso de apelación. vii) El Tribunal Administrativo de Antioquia con sentencia del 21 de agosto de 2024 confirmó la decisión del a quo, al considerar que se acreditó el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 7131 del 30 de diciembre de 2023, diferente es, que se le negara la licencia de construcción pretendida por no satisfacer algunos requisitos de carácter técnico. ix) Sus derechos fundamentales fueron vulnerados por las autoridades demandadas al incurrir en defecto fáctico, en tanto no valoraron en debida forma las pruebas aportadas a la acción de cumplimiento. 1.1.2.

Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó: 3 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05400-00 Demandante: Elkin Rodrigo García Soto «[…] Primera---. Se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de decisión, dejar sin efectos la sentencia de fecha 21 de agosto de 2024, con radicado 05001 33 33 032 2024 00138 01, dentro de la cual se decidió en segunda instancia el medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de acto administrativo - Acción de Cumplimiento.

Segunda---. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Octava de decisión, profiera una nueva sentencia en el medio de control cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de acto administrativo - Acción de Cumplimiento en la que materialice los derechos constitucionales fundamentales. […]» (sic) 1.2.

Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Tribunal Administrativo de Antioquia1 solicitó declarar la improcedencia del amparo o, en su defecto, negar las pretensiones, en la medida en que las actuaciones judiciales realizadas en el proceso cuestionado se adelantaron con pleno respeto de los principios constitucionales, y los derechos y garantías fundamentales de las partes, cuya decisión fue proferida de acuerdo a los lineamientos legales que rigen la materia en completa consonancia con las «reglas y sub reglas» de derecho trazadas por el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso-administrativo.

Afirmó que la parte demandante pretende con la tutela reabrir un debate que ya fue superado, como si la acción ius fundamental se tratara de una tercera instancia, lo cual escapa de la órbita de competencia del juez constitucional. 1.2.2. La Secretaría de Planeación y Desarrollo Territorial de El Carmen de Viboral2 pidió su desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva o, en su defecto, declarar la improcedencia de la solicitud de tutela ante la ausencia de vulneración de los derechos fundamentales invocados, en tanto se ha garantizado al demandante el debido proceso y se le ha otorgado respuesta conforme a los preceptos legales y constitucionales aplicables. 1.2.3.

Los demás terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio.3 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) procedencia de la tutela contra providencia judicial; iv) determinación del problema jurídico; y v) análisis de la Sala. 1 Ver índice 10 de Samai. 2 Ver índice 11 de Samai. 3 Mediante auto del 10 de octubre de 2024, se admitió la tutela de la referencia y se dispuso vincular al Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Medellín. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05400-00 Demandante: Elkin Rodrigo García Soto 2.1.

Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, en concordancia con el numeral 5 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, esta Sala es competente para conocer de la presente solicitud de amparo contra el Tribunal Administrativo de Antioquia. 2.2.

Cuestión previa. Se advierte que, pese a que en el escrito inicial se cuestiona la legalidad de las decisiones proferidas por el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Medellín y el Tribunal Administrativo de Antioquia, se observa que los argumentos que sustentan sus pretensiones son similares respecto a una y otra. Por lo anterior y en atención a que la providencia del 26 de junio de 2024, proferida en primera instancia fue apelada y el Tribunal Administrativo de Antioquia desató el recurso a través de providencia del 21 de agosto de 2024, el reclamo constitucional formulado será estudiado solo respecto a esta última, en tanto fue la que puso fin al proceso. 2.3.

Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado4 unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema5.

Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-administrativo, radicado 11001-03-15-000-2009- 01328-01, M.P. María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05400-00 Demandante: Elkin Rodrigo García Soto corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado6 adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.

En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional7 ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que sea relevante en la constitución; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.

Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos8, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.

En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales9. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.4.

Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo de Antioquia vulneró los derechos fundamentales de Elkin Rodrigo García Soto con ocasión de la sentencia del 21 de agosto de 2024, que confirmó la decisión de negar las súplicas de 6 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso-administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-309 de 2015, M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Corte Constitucional, Sentencia SU-337 de 2017, M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05400-00 Demandante: Elkin Rodrigo García Soto cumplimiento de lo dispuesto en un acto administrativo que otorgó una licencia de construcción, con la que incurrió, presuntamente, en defecto fáctico? 2.5.

Análisis de la Sala 2.5.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo de los demás argumentos de inconformidad expuestos. 2.5.2.

Defecto fáctico En primer lugar, se advierte que el defecto fáctico que la parte demandante le atribuye a la sentencia objeto de análisis, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional10, tiene una dimensión negativa y otra positiva. La primera se configura cuando en desarrollo de la actividad probatoria el juez omite la «valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez»,11 «o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente».12 La segunda, se acredita cuando el operador judicial «aprecia pruebas que no ha debido admitir ni valorar porque, por ejemplo, fueron indebidamente recaudadas»13.

Empero, la intervención del juez constitucional en el análisis de las pruebas que adelanta el juez natural, sólo se justifica cuando resulta en una manifiesta vía de hecho y, tiene una clara incidencia en el sentido de la decisión; por supuesto, en vigencia y garantía de los derechos constitucionales fundamentales. 2.5.3. Sobre el caso concreto Elkin Rodrigo García Soto al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 21 de agosto de 2024 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, en cuanto confirmó la decisión de negar el cumplimiento de la Resolución 7131 del 30 de diciembre de 2023, que le autorizó licencia de construcción para el desarrollo de una vivienda trifamiliar.

Lo anterior, al considerar que la referida decisión judicial incurrió en defecto fáctico, en tanto fueron indebidamente valoradas las pruebas aportadas, en especial el 10 Corte Constitucional, sentencias SU-159 de 2002, T-781 de 2011, T-267 de 2013, SU-172 de 2015, T-605 de 2015, T-463 de 2016 y T-643 de 2016 entre otras. 11 Corte Constitucional, sentencia T-442 de 1994, M.P. Antonio Barrera Carbonell. 12 Sentencia SU-159 de 2002, MP.

Manuel José Cepeda Espinosa. SV. Jaime Araujo Rentería, Rodrigo Escobar Gil y Alfredo Beltrán Sierra. 13 Sentencia T-538 de 1994. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05400-00 Demandante: Elkin Rodrigo García Soto Oficio 00689 del 24 de febrero de 2024 emitido por el ente municipal, el cual no tiene ninguna congruencia con lo solicitado en el inicio de la actuación administrativa de la licencia de construcción, sin contar con que resuelve un asunto distinto.

En atención a la controversia planteada, se recuerda que el Tribunal Administrativo de Antioquia negó las pretensiones propuestas al encontrar acreditado el cumplimiento de lo dispuesto en la Resolución 7131 del 30 de diciembre de 2023, diferente es, que en razón a que el demandante no cumplió con algunos requerimientos técnicos adicionales, con Oficio 01124 del 26 de febrero de 2024 el ente municipal le negó la pluricitada licencia de construcción. Mas exactamente se refirió en la providencia acusada: «[…] Las pruebas relacionadas anteriormente permiten evidenciar que el trámite para la solicitud de la licencia de construcción finalizó con el Oficio N° 01124 del 26 de febrero de 2024, que dispuso denegarla.

En consecuencia, el accionante debió cuestionar su legalidad a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, establecido en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011. En tal sentido, se reitera que, como el accionante pretende el cumplimiento de la Resolución nro. 7131 del 30 de diciembre de 2023, la Sala insiste en que ésta ya fue cumplida, puesto que como quedó anotado, la entidad accionada para dar continuidad al trámite de expedición de licencia requirió a la parte interesada para que diera cumplimento a algunos requisitos de carácter técnico, los cuales fueron omitidos por la parte accionante, lo que generó la denegatoria de la licencia solicitada.

Ahora bien, si con la exigencia de los requisitos técnicos la entidad demandada excedió sus facultades legales o desconoció algún derecho fundamental, dicha situación no constituye el objeto de la presente acción constitucional, el cual se supedito a verificar si efectivamente se dio cumplimiento a la orden contenida en el artículo segundo de la Resolución 7131 del 30 de diciembre de 2023, tal como se dilucidó anteriormente. [ ]».

(sic) Vista la providencia judicial cuestionada resulta claro que los argumentos expuestos en el medio de control de cumplimiento fueron resueltos razonablemente por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la sentencia del 21 de agosto de 2024, en la que se estableció que la autoridad demandada dio cumplimiento a lo dispuesto en la Resolución 7131 del 30 de diciembre de 2023, pues, se dio continuidad al trámite de la licencia de construcción solicitada por el demandante, lo que de ninguna manera implicaba su aprobación. Distinto es que, al dar continuidad al trámite, el municipio de El Carmen de Viboral después de realizar observaciones a la referida solicitud de licencia, además de brindar concepto de alineamiento desfavorable para la construcción de vivienda multifamiliar, con Oficio 01124 del 26 de febrero de 2024 diera finalización desfavorable al mencionado procedimiento administrativo.

Por su parte, el demandante alegó que la corporación judicial demandada realizó una indebida valoración probatoria del Oficio 00689 del 24 de febrero de 2024, ya que las observaciones incorporadas fueron efectuadas para otro proyecto 8 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05400-00 Demandante: Elkin Rodrigo García Soto presentado el 25 de febrero de 2024 con radicado 01137, y no para la solicitud formulada el 13 de agosto de 2021 con radicado 4386.

Sin embargo, de la lectura de la providencia cuestionada se evidencia que el oficio aludido fue valorado, respecto del que se concluyó que sí corresponde a una actuación dentro de la solicitud de licenciamiento 4386 del 13 de agosto de 2021, en tanto, en el citado documento se plasmó el radicado del trámite administrativo y su contenido hace referencia a la licencia de construcción de los inmuebles identificados con MI 020-173736 y 020-173755, que son aquellos respecto de los cuales el demandante inició el procedimiento ante el municipio Adicionalmente, tampoco resulta posible que la fecha del requerimiento efectuado en el oficio 00689 del 24 de febrero de 2024 tenga una anterior al presunto nuevo trámite que dice el demandante radicó el día 25 siguiente con radicado 1137, máxime, cuando este último no fue mencionado siquiera en el recurso de apelación impetrado contra el pronunciamiento del a quo en sede de acción de cumplimiento.

Conviene insistir en que el juez de tutela debe respetar la interpretación jurídica del juez natural y por lo tanto no le corresponde cuestionar las decisiones adoptadas dentro del ámbito de sus competencias, salvo que resulte palmaria la vulneración de derecho fundamental alguno, lo que en el presente caso no se encontró probado. En vista de lo anterior, lo que existe es una inconformidad con el resultado de la valoración efectuada por el juez natural que no es atacable vía tutela, en la medida en que aquella visión de los hechos presentada por la autoridad judicial demandada cuenta con soporte y está debidamente razonada y justificada, por lo que, se reitera, este mecanismo no puede convertirse en una tercera instancia. En este orden de ideas, quedan desvirtuadas las inconformidades en las que la parte demandante centró sus esfuerzos y no se incurrió en defecto fáctico, de forma que la Sala negará el amparo de los derechos fundamentales de Elkin Rodrigo García Soto, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y otro.

En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Negar el amparo de los derechos fundamentales de Elkin Rodrigo García Soto, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Antioquia y el Juzgado Treinta y Dos Administrativo de Medellín, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2024-05400-00 Demandante: Elkin Rodrigo García Soto Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

Tercero. Si no fuere impugnada esta decisión dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador