11001031500020220049600 — Consejo de Estado

CONSEJERO PONENTE: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-00496-00 Accionantes: Yeini Beltrán Cuenca, José Antonio Sepúlveda, Yesica Lorena Muñoz Zambrano, Asociación Departamental de Usuarios Campesinos del Caquetá y Herner Evelio Carreño Sánchez, en nombre propio y como agente oficioso de más de 6 millones de habitantes Accionados: Presidencia de la República de Colombia, Consejo Nacional Electoral y Registraduría Nacional del Estado Civil SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide, en primera instancia, la solicitud de amparo que presentó Yeini Beltrán Cuenca, José Antonio Sepúlveda, Yesica Lorena Muñoz Zambrano, Asociación Departamental de Usuarios Campesinos del Caquetá y Herner Evelio Carreño Sánchez, en nombre propio y como agente oficioso de más de 6 millones de habitantes, en contra de la Presidencia de la República de Colombia, del Consejo Nacional Electoral y de la Registraduría Nacional del Estado Civil ANTECEDENTES 1.1.

Hechos y argumentos de tutela En el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera firmado entre el Gobierno Nacional Colombiano y las denominadas Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (Acuerdo de Paz), se concertó en el punto 2.3.6, como forma de participación política, lo siguiente: “En el marco del fin del conflicto y con el objetivo de garantizar una mejor integración de zonas especialmente afectadas por el conflicto, el abandono y la débil presencia institucional, y una mayor inclusión y representación política de estas poblaciones y de sus derechos políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales, y también como una medida de reparación y de construcción de la paz, el Gobierno Nacional se compromete a crear en estas zonas un total de 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la elección de un total de 16 Representantes a la Cámara de Representantes, de manera temporal y por 2 períodos electorales”.

En desarrollo del anterior acuerdo, el Ministerio del Interior radicó ante la Secretaría General del Senado de la República proyecto de acto legislativo 5 de 2017 en el que se propuso regular el censo electoral que participaría para la elección de los representantes a la Cámara de las circunscripciones, así: “Cuando el censo electoral de alguno de los municipios incluidos en estas circunscripciones supere los 50.000 ciudadanos aptos para votar, únicamente se habilitarán los puestos de votación y el censo electoral de la zona rural del correspondiente municipio y se excluirán los puestos de votación y censo electoral de la cabecera municipal”.

Posteriormente, luego de los respectivos debates en el Congreso de la República acerca de las condiciones que determinarían las 16 circunscripciones especiales de paz y su censo electoral, fue proferido el Acto Legislativo 2 de 2021 “[p]or medio del cual se crean 16 circunscripciones transitorias especiales de paz para la Cámara de Representantes en los períodos 2022-2026 y 2026-2030”, que indicó: “ARTÍCULO 1º.

La Constitución Política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios:

ARTÍCULO TRANSITORIO 1°. Creación de Circunscripciones Transitorios Especiales de Paz. La Cámara de Representantes tendrá 16 representantes adicionales para los períodos constitucionales 2022-2026 y 2026-2030, estos serán elegidos en igual número de Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, uno por cada una de dichas Circunscripciones.

La curul se asignará al candidato de la lista con mayor cantidad de votos. Las listas deberán elaborarse teniendo en cuenta el principio de equidad e igualdad de género.

ARTÍCULO TRANSITORIO 2°. Conformación. Las mencionadas Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz estarán conformadas así: Circunscripción 1: Municipios del Cauca: Argelia, Balboa, Buenos Aires, Caldono, Caloto, Cajibío, Corinto, El Tambo, Jambaló, Mercaderes, Morales, Miranda, Patía, Piendamó, Santander de Quilichao, Suárez y Toribío. Municipios de Nariño: Cumbitara, El Rosario, Leiva, Los Andes, Policarpa y los municipios de Florida y Pradera, Valle del Cauca. […] Circunscripción 16: Municipios del departamento de Antioquia: Carepa, Chigorodó, Dabeiba, Mutatá, Necoclí, San Pedro de Urabá, Apartadó y Turbo. […]

ARTÍCULO TRANSITORIO 4°. Los ciudadanos podrán ejercer su derecho al voto en las circunscripciones transitorias especiales de Paz, sin perjuicio de su derecho a participar en la elección de candidatos a la Cámara de Representantes en las elecciones ordinarias. La Registraduría Nacional del Estado Civil adoptará medidas especiales para la actualización y vigilancia del censo electoral, la inscripción de candidatos y el Consejo Nacional Electoral la financiación de las campañas, de conformidad con lo establecido en este Acto Legislativo.

Se garantizará la participación real y efectiva de los pueblos étnicos, a través de la inscripción de cédulas, la pedagogía del voto y la instalación de puestos de votación en sus territorios. Se promoverán mecanismos adicionales de control, observación y veeduría ciudadana por parte de organizaciones especializadas y de partidos y movimientos políticos. […]

PARÁGRAFO 4 º. La Registraduría Nacional del Estado Civil dispondrá de las facultades reglamentarias necesarias requeridas para la organización del proceso electoral de las 16 circunscripciones transitorias de Paz que crea el presente Acto Legislativo”. (La Sala subraya). Finalmente, en virtud de las disposiciones del Acto Legislativo 2 de 2021, la Registraduría Nacional del Estado Civil emitió las Resoluciones 9857 “[p]or la cual se establece el calendario para las elecciones de los representantes a la Cámara de las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz a celebrarse el 13 de marzo de 2022” y 10592 de 2021 “[p]or la cual se adoptan medidas especiales para la actualización y vigilancia del censo electoral, la inscripción de candidatos y se establece el procedimiento para la organización y dirección de la elección de los representantes adicionales a la Cámara por las dieciséis (16) Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz en los períodos 2022-2026 y 2026-2030”.

Por su parte, la Presidencia de la República profirió el Decreto 1207 de 2021 “[p]or el cual se adoptan disposiciones para la elección de los representantes a la Cámara por las 16 Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para los periodos 2022-2026 y 2026-2030, en desarrollo del Acto Legislativo 02 del 25 de agosto de 2021”. De lo expuesto, los accionantes hicieron hincapié en que el Acuerdo de Paz no excluyó a las cabeceras municipales de la representación política prevista para las circunscripciones especiales de paz, más aún, al tener en cuenta que estas zonas también fueron afectadas por el conflicto armado interno y que allí se ubicaron un importante porcentaje de víctimas con ocasión del desplazamiento forzado.

Los tutelantes consideraron que la Presidencia de la República, el Congreso de la República y la “organización electoral”, con las normas mencionadas, desconocieron y vulneraron sin justificación alguna, los derechos a la igualdad, a la paz, a la reparación y a la participación política de las víctimas que se ubican en las cabeceras municipales, al quedar excluidas del proceso de elección de los candidatos a la Cámara de Representantes de las circunscripciones especiales de paz.

Sostuvieron que en el presente asunto se podría configurar un perjuicio irremediable que hace la acción de tutela procedente, dado que el control automático y único de constitucionalidad que realizará la Corte Constitucional del Acto Legislativo 2 de 2021, y una eventual demanda de nulidad de actos administrativos ante la jurisdicción contencioso administrativa, producirán efectos después de los comicios del 13 de marzo de 2022, momento en el que ya se habrá materializado la vulneración de derechos fundamentales.

Además, adujeron que son sujetos de especial protección constitucional como víctimas del conflicto armado. Así, estimaron que: “[…] se requiere junto con muchas otras formas de compensación, saldar la deuda en cuanto a derechos políticos que se tiene con las víctimas, tras décadas de limitaciones para expresarse, para manifestarse, para elegir y ser elegido.

Las víctimas del conflicto armado deben poder ejercer de forma plena su derecho a organizarse como grupos, a expresar abiertamente sus opiniones en relación con las decisiones gubernamentales, a contar con oportunidades de constituirse en una fuerza política que visibilice sus necesidades y gestione la solución de sus problemáticas; es imperativo e inaplazable el deber de darles la oportunidad de que se organicen políticamente para vigilar el cumplimiento de lo que el Estado les ha ofrecido y para reclamar aquello que aún no les ofrecen pero que consideren necesario para la reparación del daño causado por la guerra interna”.

Por último, en el escrito de tutela se cuestionó que la Resolución 9857 de 2021 proferida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, no estableció una “fecha límite de creación o reubicación de puestos de votación en las cabeceras municipales de los municipios que conforman las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz, vulnerando también el derecho fundamental de las víctimas que se ubican en las cabeceras municipales a la participación política (derecho de elegir) y el derecho a la igualdad respecto de las víctimas que se ubican en el área rural”. 1.2.

Pretensiones de la tutela Los accionantes solicitaron al juez constitucional que ampare los derechos fundamentales de las víctimas a la igualdad, a elegir y ser elegido y a la paz. En consecuencia, que ordene al Presidente de la República y a la “organización electoral” que, en un término perentorio, adopten las medidas necesarias que permitan a la población víctima que integra el censo electoral de las cabeceras municipales, participar de las elecciones de los representantes a las 16 circunscripciones especiales de paz. 1.2.

Trámite de tutela e intervenciones 1.2.1. El asunto fue radicado ante el Tribunal Superior de Florencia, autoridad que, luego del trámite del impedimento manifestado por uno de sus magistrados, profirió auto el 26 de octubre de 2021, en el que admitió la acción interpuesta en contra de la Registraduría Nacional del Estado Civil y del Consejo Nacional Electoral y vinculó al trámite constitucional al Congreso de la República.

Posteriormente, en providencia del 2 de noviembre del mismo año, admitió la acción en contra de la Presidencia de la República, a quien por error omitió en la decisión anterior, y vinculó a la Unidad para la Atención y Reparación de Víctimas (UARIV). La Sala resume a continuación sus razones defensivas: 1.2.2. El Consejo Nacional Electoral.

Falta de legitimación en la causa por pasiva, dado que la presunta amenaza o vulneración de derechos fundamentales tuvo origen en el Acto Legislativo 2 de 2021 y la Resolución 10592 del mismo año; y advirtió que no evidenció una contradicción entre una norma superior con una reglamentaria. 1.2.3. El Congreso de la República. El artículo 150 Superior faculta al Congreso para hacer leyes y adelantar procesos legislativos, mas no para atender las pretensiones de la acción de tutela, motivo por el que solicitó ser excluido del trámite constitucional. 1.2.4.

La Registraduría Nacional del Estado Civil. Respeto de las garantías fundamentales en desarrollo de su actuación, e improcedencia de la tutela en cuanto los accionantes cuentan con otros mecanismos de protección de derechos constitucionales para cuestionar el Acto Legislativo 2 de 2021. La decisión de excluir a las cabeceras municipales del proceso electoral para efectos de definir las circunscripciones de paz fue una decisión del constituyente en uso de sus facultades; decisión a la que la Registraduría, simplemente, dio cumplimiento con la Resolución 10592 de 2021. 1.2.5.

La Presidencia de la República. Falta de prueba, por los accionantes, del padecimiento de un perjuicio irremediable que les habilite para cuestionar el Decreto Reglamentario 1207 de 2021 por esta vía preferente y no por conducto del medio de control de nulidad. Carencia de legitimación en la causa por pasiva, y sujeción de su actuación a lo prescrito en el Acto Legislativo 2, a las sentencias de la Corte Constitucional y a las del Consejo de Estado sobre la materia. 1.2.6.

La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Carencia de legitimación en la causa por pasiva por cuanto esa Unidad no tiene competencia legal para efectivizar los Acuerdos de Paz ni para adoptar medidas dirigidas a garantizar la participación dentro del censo electoral de las 16 circunscripciones de paz. De los accionantes, solo Herner Evelio Carreño Sánchez, José Antonio Sepúlveda, Yesica Lorena Muñoz Zambrano y Yeini Beltrán Cuenca figuran como víctimas del conflicto dentro de sus registros. 1.3.

Asunto procesal relevante 1.3.1. La Sala Quinta de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia profirió sentencia de primera instancia, el 5 de noviembre de 2021, en la que declaró la improcedencia de la tutela interpuesta por Herner Evelio Carreño Sánchez, José Antonio Sepúlveda, Yesica Lorena Muñoz y Yeini Beltrán Cuenca, y la falta de legitimación en la causa por activa de Octavio De Jesús Ordoñez Páez y de Herner Evelio Carreño Sánchez, este último en su condición de agente oficioso.

Esta decisión fue impugnada por José Antonio Sepúlveda, Yesica Lorena Muñoz y Yeini Beltrán Cuenca. 1.3.2. En segunda instancia, el asunto correspondió a la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, autoridad que, en auto del 15 de diciembre de 2021, declaró la nulidad del fallo del 5 de noviembre del mismo año, pero dejó con validez la actuación surtida con antelación a esa decisión. El alto tribunal explicó que, conforme a lo previsto en el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, la presente acción de tutela debió ser conocida, en primera instancia, por el Consejo de Estado, motivo por el que el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia carecía de competencia para decidirla.

En ese orden, en atención a la nulidad declarada por la Corte Suprema de Justicia, el Despacho del magistrado ponente de esta sentencia avocó conocimiento del trámite de tutela, en auto del 25 de enero de 2022. 1.3.3. La Presidencia de la República presentó un nuevo memorial en el que reiteró el señalamiento de la falta de legitimación por activa de la agencia oficiosa habida consideración de que no acreditó la imposibilidad de los agenciados de acudir directamente a la administración de justicia. Por su parte, el Consejo Nacional Electoral radicó memorial en el que insistió en la solicitud de desvinculación del presente trámite de tutela.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala tiene competencia para decidir la presente acción de tutela en virtud de lo establecido en el artículo 86 Superior, el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, y el Acuerdo 080 del 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. 2.2.

Procedibilidad de la acción La acción de tutela, dispuesta en el artículo 86 de la Constitución Política, es un procedimiento preferente y sumario que toda persona tiene a su alcance para reclamar la protección inmediata de los derechos constitucionales vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de un particular, en los casos que establece la ley. 2.3.

Legitimación en la causa En el caso bajo estudio, la Sala considera necesario realizar una aproximación al concepto de legitimación en la causa en acciones de tutela y a los problemas jurídicos planteados en el escrito de solicitud de amparo, con el fin de verificar el cumplimiento del requisito de legitimación de las partes. 2.3.1. El primer presupuesto necesario para que el juez emita sentencia de fondo, es que exista legitimación en la causa por activa-, esto es, “[…]que se presenten las siguientes condiciones: (i) que la persona actúe a nombre propio, a través de representante legal, por medio de apoderado judicial o mediante agente oficioso; y (ii) procure la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales”.

Respecto de la procedencia de la figura de la agencia oficiosa en trámites de tutela, la Corte Constitucional, en sentencia SU-055 del 2015, consideró que deben concurrir los siguientes elementos: “(i) que el titular de los derechos no esté en condiciones de defenderlos y, (ii) que en la tutela se manifieste esa circunstancia. En cuanto a esta última exigencia, su cumplimiento s[o]lo se puede verificar en presencia de personas en estado de vulnerabilidad extrema, en circunstancias de debilidad manifiesta o de especial sujeción constitucional”.

Para el caso, viene bien traer a referencia la forma como la Corte Constitucional calificó, con ocasión del proferimiento de la sentencia SU 150 de 2021, la intervención de quien decía fungir como agente oficioso de víctimas habitantes de los 166 municipios que conforman las circunscripciones especiales de paz: “Precisamente, aun cuando podría considerarse que se satisface el primer requisito de la agencia oficiosa, consistente en invocar o, al menos inferir, que se actúa en tal calidad, por cuanto desde el inicio de la demanda, el senador Roy Barreras Montealegre ha manifestado que su interés es el de realizar los derechos de las víctimas que habitan los 166 municipios que conformarían las CTEPCR, lo cierto es que no se advierte la situación de desamparo e indefensión en la que se encuentran los titulares de los derechos que se reclaman, y que justificaría que otra persona lo haga en su nombre”.

(La Sala subraya). Procede, entonces esta Subsección, al estudio de la legitimación en la causa por activa y por pasiva en este asunto. 2.3.2. La Sala entiende que el núcleo de la causa petendi de la solicitud de amparo, conforme a los hechos que sustentan la solicitud y a los derechos que allí se señalan como amenazados, reside en la imposibilidad en que habrían colocado el Acto Legislativo 2 de 2021 y el desarrollo que a él dio la Registraduría y la Presidencia, a las personas víctimas del conflicto que ejercen su derecho al voto en puestos ubicados en las cabeceras municipales de las circunscripciones especiales de paz, de participar en la elección de los 16 representantes a la Cámara por estas zonas.

En función de esa causa petendi, dos son los elementos que permiten definir la legitimación por activa en el presente asunto: i) la condición de víctimas del conflicto de los tutelantes y, ii), su registro como sufragantes en puestos de votación ubicados en las cabeceras de municipios que conforman las circunscripciones especiales de paz.

Por su parte, la legitimación por pasiva requiere que las autoridades accionadas hayan emitido las normas cuestionadas, o tengan competencias para determinar el censo electoral de las circunscripciones especiales de paz. 2.3.3. En el sub lite, de acuerdo al escrito de contestación de tutela que presentó la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Herner Evelio Carreño Sánchez, José Antonio Sepúlveda, Yesica Lorena Muñoz Zambrano y Yeini Beltrán Cuenca están reconocidos dentro de los registros de la unidad como víctimas del conflicto.

En particular, frente a estos últimos 3, con el escrito de tutela fueron aportados los documentos que certifican tal condición. En cuanto a la segunda característica, una vez esta Sala verificó en la página web de la Registraduría Nacional del Estado Civil los puestos de votación donde pueden ejercer el derecho al sufragio los referidos accionantes, halló que todos se ubican en la cabecera de los municipios de Florencia y Montañita, departamento de Caquetá, jurisdicciones que integran la circunscripción numero 5 prevista en el Acto Legislativo 2 de 2021.

En concreto, los puestos de votación habilitados para los accionantes están ubicados en las Instituciones Educativas Colsocorro de la Montañita, y Juan Bautista La Salle, La Salle y Bello Horizonte de Florencia, en el departamento del Caquetá, en las respectivas cabeceras municipales. De tal manera, esta Judicatura encontró que Herner Evelio Carreño Sánchez, José Antonio Sepúlveda, Yesica Lorena Muñoz Zambrano y Yeini Beltrán Cuenca están legitimados en la causa por activa, porque se encuentran en la situación fáctica que, afirmaron, vulnera los derechos que invocaron de los que son titulares.

En cuanto a la condición de agente oficioso que Herner Evelio Carreño Sánchez manifestó ejercer en favor de “6.670.368 habitantes de 167 municipios que conformarían las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes”, es preciso indicar que, por un lado, no todas las personas que se encuentran en los municipios que integran dichas zonas tienen la problemática expuesta en el escrito de tutela, en la medida en que aquellas personas que ejercen su derecho al voto en puestos ubicados en las zonas rurales, podrán participar de la elección de los representantes a la Cámara de las nuevas circunscripciones.

Al margen de lo anterior, el señor Carreño Sánchez no explicó, y la Sala tampoco encuentra acreditada la situación generalizada de desamparo e indefensión que imposibilitara a todas las personas que aquel sostuvo agenciar, de acudir a la acción de tutela a reclamar de manera directa la protección de sus derechos fundamentales. En tales términos, Herner Evelio Carreño Sánchez no está legitimado en la causa por activa para actuar como agente oficioso en favor de 6.670.368 habitantes de los municipios que conforman las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz para la Cámara de Representantes.

Por último, Octavio de Jesús Ordóñez Páez manifestó que participó en la radicación de la presente acción de tutela, en su condición de presidente de la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos del Caquetá. Al respecto, cabe aclarar que, aunque la Corte Constitucional ha reconocido la posibilidad de que, por ejemplo, organizaciones sindicales ejerzan la defensa de sus afiliados, lo cierto es que en el caso bajo estudio no se acreditó la representación legal necesaria para actuar en nombre de la asociación. En efecto, el señor Ordóñez Páez aportó con el escrito de solicitud de amparo la Resolución 786 de 1970 que le reconoció personería jurídica a la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos del Caquetá. Sin embargo, este documento no prueba su condición de representante legal, motivo por el que aquel no se encuentra legitimado en la causa por activa para actuar en defensa de los respectivos asociados.

No huelga decir que, no obstante que la sentencia del 5 de noviembre de 2021 de la Sala Quinta de Decisión del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Florencia declaró la falta de legitimación por activa de Octavio de Jesús Ordóñez Páez para actuar en representación de la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos del Caquetá, este no realizó actuación alguna, luego de que el fallo fue anulado por la Corte Suprema de Justicia, dirigida a subsanar su legitimación. Por su parte, la legitimación en la causa por pasiva de la Presidencia de la República y de la Registraduría Nacional del Estado Civil se encuentra acreditada, porque fueron esas las autoridades que profirieron algunas de las normas que, en concepto de los tutelantes, vulneraron sus derechos fundamentales.

Cuestión distinta ocurre con el Consejo Nacional Electoral, órgano que no está legitimado en la causa por pasiva, en la medida en que los tutelantes no le atribuyeron la comisión de alguna conducta activa u omisiva concreta que vulnerara los derechos fundamentales invocados, no emitió la normativa cuestionada en la acción y no tiene competencia legal o constitucional asignada que le permita modificar las condiciones previstas para las elecciones de los representantes a la cámara por las circunscripciones especiales de paz.

Satisfecha como se ha encontrado el primer requisito de procedibilidad de la acción de tutela por algunos de los accionantes y accionados, procede la Sala al estudio del segundo requisito necesario para emitir decisión de fondo, el de subsidiariedad. 2.4. Subsidiariedad 2.4.1. Conforme al artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procederá: “5.

Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”. La Corte Constitucional, en la sentencia C-132 de 2018, se pronunció sobre la anterior norma, en el sentido de aclarar que la regla que subyace de aquella disposición opera dentro de las pautas básicas de subsidiariedad, derivadas del artículo 86 de la Carta Política y que han sido precisadas por la jurisprudencia constitucional.

Lo anterior significa que el escenario de improcedencia de la acción de tutela, previsto en el numeral 5 del artículo 6° del Decreto 2591 de 1991, no trata una prohibición absoluta, sino de una limitación relativa, que trae consigo la carga de examinar (i) que el actor no disponga de otro medio de defensa judicial para proteger de manera inmediata sus derechos fundamentales vulnerados; o (ii) que, existiendo otra vía o recurso judicial, ocurra alguno de estos eventos: (a) que el mecanismo no sea idóneo o eficaz para resguardar las garantías constitucionales, de tal manera que la tutela las proteja de manera directa; o (b) que sea utilizada como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2.4.2.

En el caso concreto bajo estudio, los accionantes expusieron, desde el plano fáctico, que la posible vulneración de derechos fundamentales encontraba sustento en la imposibilidad en que se hallaban las víctimas del conflicto que ejercen su derecho al voto en los puestos de votación ubicados en las cabeceras municipales, de participar en la elección de los representantes a la cámara por las circunscripciones especiales de paz Desde el plano jurídico, plantearon los siguientes escenarios: i) el Acto Legislativo 2 de 2021, las Resoluciones 9857 y 10520 de 2021 y el Decreto 1207 de 2021 excluyeron a las víctimas del conflicto que votan en las cabeceras municipales, del proceso de participación política para las circunscripciones especiales de paz, a pesar de que el Acuerdo de Paz no lo hizo; y, ii) la Resolución 9857 de 2021 no estableció una fecha límite de creación o reubicación de puestos de votación en las cabeceras municipales de los municipios que conforman las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. 2.4.2.1.

Al respecto, es preciso indicar que el segundo escenario refleja un problema jurídico tan solo aparente, circunstancia que hace improcedente la acción de tutela. Lo anterior, por cuanto la creación o reubicación de puestos de votación en las cabeceras municipales que conforman las circunscripciones especiales de paz es irrelevante en el contexto denunciado en el escrito de amparo, ya que, en todo caso, según el Acto Legislativo 2 de 2021, ninguna persona habilitada para ejercer el sufragio en un puesto de votación ubicado en estos lugares tendrá derecho a votar en la elección de los representantes a la Cámara de estas circunscripciones.

Incluso, el reproche planteado por los accionantes en tal sentido desconoce que la Registraduría Nacional del Estado Civil emitió, luego de la Resolución 9857, la Resolución 10592 de 2021 “[p]or la cual se adoptan medidas especiales para la actualización y vigilancia del censo electoral, la inscripción de candidatos y se establece el procedimiento para la organización y dirección de la elección de los representantes adicionales a la Cámara por las dieciséis (16) Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz en los períodos 2022-2026 y 2026-2030”, y que, en particular, su artículo 4 reguló la creación o reubicación de puestos de votación. Finalmente, la Sala debe advertir que, en cuanto la Resolución 9857 de 2021 es un acto de carácter general y abstracto proferido por disposición del Acto Legislativo 2 de 2021, cualquier reclamación dirigida en su contra debió ser planteada por conducto del medio de control de nulidad por inconstitucional ante la jurisdicción contencioso -administrativa, que permite la solicitud de medidas cautelares.

En este punto, vale resaltar que la Resolución 9857 de 2021 fue emitida el 10 de septiembre de 2021, por lo que, al 13 de marzo de 2022, día de las elecciones, habrían transcurrido más de 6 meses, tiempo suficiente para la presentación de una eventual demanda en la que la respectiva autoridad judicial definiera la procedencia de una medida cautelar. 2.4.2.2.

En relación con el primer escenario jurídico expuesto en el escrito de tutela, resulta necesario reparar en el texto del parágrafo del artículo transitorio 2º que introdujo en la Constitución el artículo 1º del Acto Legislativo 2 de 2021: “ARTÍCULO 1º. La Constitución Política tendrá los siguientes nuevos artículos transitorios: […]

ARTÍCULO TRANSITORIO 2°. Conformación. Las mencionadas Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz estarán conformadas así: […]

PARÁGRAFO. Para las elecciones de las 16 Circunscripciones Especiales de Paz, se excluirán las cabeceras municipales de cada uno de los municipios que la conforman y únicamente se habilitarán los puestos de votación y el censo electoral de la zona rural de estos. Se garantizará la participación de los habitantes de zonas rurales, apartadas y centros poblados dispersos de estas Circunscripciones para lo cual la Registraduría Nacional del Estado Civil deberá crear nuevos puestos de votación en dichas zonas. […]” Lo anterior, porque, vistas, así las cosas, las Resoluciones 9857 y 10520 de 2021 proferidas por la Registraduría Nacional del Estado Civil y el Decreto 1207 de 2021 emitido por la Presidencia de la República, solo dieron cumplimiento a lo previsto en el mencionado Acto Legislativo.

En consecuencia, el núcleo del reproche que formulan los accionantes obliga a un juicio abstracto de constitucionalidad del Acto Legislativo 2 de 2021 y no un control concreto de vulneración de derechos fundamentales propio de la tutela; es decir, el problema que entraña mueve a establecer si los artículos transitorios incorporados a la Constitución Política que crearon y regularon las circunscripciones especiales de paz y su representación política, se apartaron de preceptos de rango constitucional.

En ese orden, es pertinente recordar que el Acto Legislativo 1 de 2016, que introdujo a la Constitución Política, a través del artículo transitorio, el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, prescribió: “k) Los proyectos de ley y de acto legislativo tramitados mediante el Procedimiento Legislativo Especial para la Paz tendrán control automático y único de constitucionalidad, posterior a su entrada en vigencia. Las Leyes Estatuarias tendrán control previo, de conformidad con lo previsto en el artículo 153 de la Constitución. El control de constitucionalidad de los actos legislativos se hará solo por vicios de procedimiento en su formación. Los términos de esta revisión para leyes y actos legislativos se reducirán a la tercera parte de los del procedimiento ordinario y no podrán ser prorrogados”.

(La Sala subraya). El alcance de este control fue aclarado por la Corte Constitucional en sentencia C-332 de 2017: “En esta oportunidad los demandantes dirigen su censura en contra del carácter “único” del control de constitucionalidad y afirman que la Constitución ya establece controles únicos de constitucionalidad, sin detenerse a considerar que, más allá de la denominación, las características del control de constitucionalidad especial, previsto en el literal k) del artículo 1º del Acto Legislativo No. 01 de 2016, permiten establecer similitudes con otras modalidades de control que, como el previo establecido para la revisión constitucional de los proyectos de ley estatutaria, pretenden una decisión definitiva que favorezca la seguridad jurídica.

Consecuentes con su interpretación del carácter único del control de constitucionalidad comentado, indican que no existe oportunidad para examinar la constitucionalidad de los elementos que no queden amparados por el efecto de cosa juzgada, entre otras razones porque el control único impide la posterior presentación de demandas en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad.

A este respecto basta examinar el desarrollo de la jurisprudencia constitucional, para corroborar que los controles mediante los cuales se busca una definición definitiva de la constitucionalidad no excluyen el análisis posterior siempre que sea justificado. En el curso de este proceso se ha hecho referencia a figuras jurídicas tales como la cosa juzgada relativa implícita que ameritaría un nuevo pronunciamiento en relación con aspectos que no se hayan abordado al efectuar el control único de constitucionalidad, o como la cosa juzgada aparente en que una declaración de la parte resolutiva carece de sustento en la parte considerativa por haberse omitido el correspondiente análisis, que puede ser procurado mediante un nuevo pronunciamiento.

La posibilidad de nuevo pronunciamiento también surge de una eventual inconstitucionalidad sobreviniente que resulte del cambio de parámetro de valoración constitucional, por lo que, conforme lo sostuvo el Procurador General de la Nación, el carácter único del control de constitucionalidad tiene plena justificación siempre que se mantenga invariado ese parámetro”.

De todo lo expuesto, la Sala infiere que la única forma posible de cuestionar la constitucionalidad de un acto legislativo proferido en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz, es mediante el control único y automático de constitucionalidad en cabeza de la Corte Constitucional, autoridad que analiza posibles vicios de procedimiento y –conforme a su jurisprudencia– por sustitución de la constitución; lo que no excluye que posteriormente se pueda ejercer la acción pública por inconstitucionalidad para controvertir aquellos aspectos que sean justificados o que no estén amparados por la cosa juzgada.

Por otro lado, no huelga señalar que, revisados los antecedentes del Acto Legislativo 2 de 2021, en el Congreso de la República –que es el escenario natural de debate político–, se agotó la discusión relacionada con la conformación del censo electoral para las circunscripciones especiales de paz, en la que participaron distintos representantes de víctimas y de la sociedad en general, y se aprobó el texto constitucional cuestionado en esta oportunidad.

Por último, resulta de trascendental importancia manifestar que actualmente cursa ante la Corte Constitucional control constitucional del Acto Legislativo 2 de 2021, bajo el radicado RPZ0000012, en el despacho de la magistrada Paola Andrea Meneses Mosquera, autoridad que, en auto del 8 de septiembre de 2021, resolvió asumir el conocimiento del asunto y decretó la práctica de pruebas.

En ese trámite, distintas organizaciones de víctimas y ciudadanos han presentado sus intervenciones, en las que incluyeron la discusión relacionada con la conformación del censo electoral en virtud de la exclusión de las cabeceras municipales de las circunscripciones especiales de paz. En consecuencia, para la Sala la presente acción de tutela es improcedente, en la medida en que: por un lado, los accionantes cuestionaron un acto general e impersonal; por otro lado, estos propusieron un problema jurídico de control abstracto de una norma de rango Superior; y, finalmente, actualmente cursa ante la Corte Constitucional el trámite de control previsto en la Constitución Política frente a los actos legislativos emitidos por el Congreso de la República en virtud del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR la falta de legitimación por activa de Herner Evelio Carreño Sánchez, como agente oficioso de más de 6 millones de habitantes, y de Octavio de Jesús Ordóñez Páez para actuar en nombre y representación de la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos del Caquetá.

SEGUNDO: DECLARAR la falta de legitimación en por pasiva del Consejo Nacional Electoral, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por Herner Evelio Carreño Sánchez, José Antonio Sepúlveda, Yesica Lorena Muñoz Zambrano y Yeini Beltrán Cuenca en contra de la Presidencia de la República y de la Registraduría Nacional del Estado Civil, por los motivos consignados en esta sentencia.

CUARTO: NOTIFICAR la presente decisión a las partes y a los interesados por el medio más expedito.

QUINTO: ENVIAR la presente providencia, en caso de no ser impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado