Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos Número único de radicación: 630012333000202100164-01 Actor: Ricardo Andrés Jaramillo Lozano Demandados: Nación - Contraloría General de la República;

Departamento del Quindío - Contraloría Departamental del Quindío; Municipio de La Tebaida; Comisión Nacional del Servicio Civil; y Escuela Superior de la Administración Pública ESAP Coadyuvantes: Jhon Alexander Carmona Buriticá y otros1. Asunto: Resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en un proceso de protección de los derechos e intereses colectivos SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Ricardo Andrés Jaramillo Lozano contra la sentencia proferida el 22 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Quindío. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.

ANTECEDENTES La demanda 1. El señor Ricardo Andrés Jaramillo Lozano presentó demanda en ejercicio del respectivo medio de control contra la Nación – Contraloría General de la República; Departamento del Quindío – Contraloría Departamental del Quindío; Municipio de La Tebaida; Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC; y Escuela Superior de la Administración Pública ESAP, con el objeto de obtener la protección de los derechos 1 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) NroActua 2; […] 010MedidaCautelar; […] 010.13AutoResuelveCoady.pdf […]”. 2 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co e intereses colectivos: i) a la defensa del patrimonio público; y ii) a la moralidad administrativa, presuntamente vulnerados por las entidades accionadas.

Pretensiones 2. La parte actora formuló las siguientes pretensiones2: “[…] 1. Que se declare que, con la realización del proceso de selección Nº 1955 de 2021, citado mediante el Acuerdo 1065 del 29 de abril de 2021: ‘Por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en la modalidad de Abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE LA TEBAIDA-QUINDIO, Proceso de Selección No. 1955 de 2021 Municipios de 5ª y 6ª Categoría’, en las condiciones en que fue iniciado, es decir, sin la debida planeación, se está poniendo en peligro y/o amenaza los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y el patrimonio público. 2.

Que como consecuencia de la declaración anterior, se disponga la suspensión y/o cualquier otra medida que el despacho considere idónea, del proceso de selección N° 1955 de 2021, citado mediante el Acuerdo 1065 del 29 de abril de 2021: ‘Por el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en la modalidad de Abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE LA TEBAIDA- QUINDIO, Proceso de Selección No. 1955 de 2021 Municipios de 5ª y 6ª Categoría’, hasta tanto se logre consolidar de manera definitiva la planta de personal de la Alcaldía de La Tebaida, Quindío, como consecuencia del rediseño y la reorganización administrativa que se está gestando; para que sean ofertados los cargos que efectivamente habrán de ser suplidos, evitando con ello la inversión indebida de los recursos públicos, así como también la inversión indebida de los recursos por parte de los concursantes […]”.

Presupuestos fácticos 3. La parte actora indicó, en síntesis, los siguientes hechos para fundamentar sus pretensiones3: 3.1. Afirmó que el Municipio de La Tebaida suscribió el Acuerdo núm. 005 de 31 de mayo de 2020, por el cual se elaboró el Plan de Desarrollo del Municipio “La Tebaida Diferente 2020 – 2023”, en el que tiene prevista la reorganización administrativa de la planta de personal de la Alcaldía Municipal.

Asimismo, señaló que dicha reorganización tiene fundamento en el informe final AGEI Regular M.A. 06-19, de la Contraloría General del Quindío, en su aparte “Proceso de Modernización Administrativa del Municipio”, por cuanto, evidencia que la reorganización de la planta de personal es una necesidad inaplazable, con sustento en su limitada capacidad financiera para sostener la actual, en tanto, en el documento se señala que la planta se incrementó́ en un 56% aproximadamente y “el ente territorial viene 2 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) NroActua 2; […] 002DemandaYAnexos.pdf […]”. 3 Ibidem. 3 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co asumiendo mayores cargas laborales y prestacionales al proveer los nuevos cargos de la planta”. 3.2.

Indicó que, para la realización de la Reorganización aludida, el Municipio de La Tebaida expidió: i) la Resolución núm. 286 de 08 de septiembre de 2020 “[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE CONFORMA UN EQUIPO TÉCNICO PARA INICIAR FASE PREVIA Y DIAGNÓSTICO EN EL PROCESO DE REDISEÑO Y REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA, EN LA ALCALDÍA MUNICIPAL DE LA TEBAIDA […]”; y ii) la Resolución núm. 385 de 18 de noviembre de 2020 “[…] POR MEDIO DE LA CUAL SE INTEGRA AL EQUIPO TÉCNICO PARA INICIAR FASE PREVIA Y REORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA AL CONTADOR DEL MUNICIPIO DE LA TEBAIDA […]”. 3.3.

Manifestó que la Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC, a pesar de haber reconocido en el oficio de 29 de marzo de 2019 su conocimiento del Plan de Desarrollo del Municipio de La Tebaida y la reorganización administrativa en curso, adelantó el proceso de selección núm. 1955 de 2021, mediante Acuerdo núm. 1065 de 29 de abril de 2021 “[…] [p]or el cual se convoca y se establecen las reglas del Proceso de Selección, en la modalidad de Abierto, para proveer los empleos en vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la ALCALDÍA MUNICIPAL DE LA TEBAIDA – QUINDÍO, proceso de Selección No. 1955 de 2021 – Municipios de 5ª y 6ª Categoría […]”, situación que, a juicio del actor, causaría consecuencias adversas a la “moralidad pública” y al patrimonio público. 3.4.

Sostuvo que la Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC, mediante oficio de 5 de mayo de 2021 y requerimiento de 9 de junio del mismo año, instó y posteriormente “[…] terminó casi que “amenazando” […]” al Municipio de La Tebaida, tras haberse negado de participar y suscribir el convenio para la convocatoria de concurso de méritos para los municipios de 5ª y 6ª categoría mediante oficio núm. DSA-613-2021, en razón de la reorganización administrativa adelantada.

Contestaciones de la demanda 4. La Contraloría General de la República presentó escrito de contestación de la demanda el 6 de diciembre de 20214 en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones del actor. Señaló que, de acuerdo con la pretensión de la parte 4 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) NroActua 2; […] 011ContestacionDemanda; […] 011.1ContraloriaGral; […] Contestación.pdf […]”. 4 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante, la acción va encaminada a una reclamación directa dirigida al Municipio de La Tebaida, otros entes territoriales y al ente de control fiscal territorial, esto es, hacia la Contraloría General del Quindío. Por tal razón, propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que la entidad no tiene ninguna injerencia en las decisiones tomadas por dichas entidades. 5.

El Departamento del Quindío – Contraloría Departamental del Quindío contestó la demanda el 15 de diciembre de 20215 en el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones del demandante y solicitó su desvinculación del proceso. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Sustentó que la entidad no tiene injerencia en el asunto, por cuanto el acuerdo para llevar a cabo el concurso de méritos fue suscrito entre la Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC y el Municipio de La Tebaida, entidades que, a su juicio, son las competentes en el presente asunto. 6.

La Escuela Superior de la Administración Pública ESAP presentó escrito de contestación de la demanda el 13 de diciembre de 20216 en el que se opuso a las pretensiones del actor. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva, en tanto afirmó que la Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC y el Municipio de la Tebaida son las entidades a las que les asiste competencia en el asunto que se discute. 7.

El Municipio de La Tebaida presentó escrito de contestación de la demanda el 16 de diciembre de 20217 en el cual se opuso a la prosperidad de las pretensiones y solicitó su desvinculación del proceso. Aseguró que, no ha vulnerado los derechos colectivos, en tanto, afirmó que ha actuado en cumplimiento de sus deberes legales y de la necesidad institucional de adelantar un proceso de modernización administrativa.

Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y la genérica. 8. La Comisión Nacional del Servicio Civil CNSC presentó escrito de contestación de la demanda el 14 de diciembre de 20218; se opuso a la prosperidad de las pretensiones del actor. Señaló que la acción instaurada es improcedente por cuanto, a su juicio, la parte demandante debió presentar el medio de control de 5 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) NroActua 2; […] 011ContestacionDemanda; […] 011.4ContraloriaQdío; […] CONTESTACIÓN Y ANEXOS.pdf […]”. 6 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) NroActua 2; […] 011ContestacionDemanda; […] 011.2ESAP; […] CONTESTACION.pdf […]”. 7 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) NroActua 2; […] 011ContestacionDemanda; […] 011.5MunicipioTebaida; […] Contestación.pdf […]”. 8 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) NroActua 2; […] 011ContestacionDemanda; […] 011.3CNSC; […] Correo1; […] Contestacion.pdf […]”. 5 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho.

Estimó que la entidad no ha vulnerado derecho “fundamental” alguno y, que, además, ha dado correcta aplicación a las normas que rigen el concurso público de mérito. Propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva. Otras actuaciones 9. El Tribunal Administrativo del Quindío profirió auto de 15 de diciembre de 20219 en el que resolvió, entre otras cosas, reconocer como coadyuvantes de la parte actora a los señores Jhon Alexander Carmona, Constanza Eugenia Aristizábal, Juan Pablo Pérez, Claudia Patricia Castro, Gerardo Ramírez, Zully Andrea Mejía, Martha Alicia Morales, Julián Andrés González, Aldemar Ramírez, Marisela Aguirre, Yolanda Buitrago, José Alirio López, Didier Bustos Arango, Lina María Salazar, Jaime Humberto Roldán, Hernán Arredondo, Willinton Torres, Teresita Valderrama, Juan Sebastián Ramírez, Lina Marcela Santander, Jhon Jairo Arbeláez, Carlos Patiño, Gloria Inés Piedrahita, Tatiana Buitrago, Luz Edith Gualtero, Carlos Alberto Restrepo, Yamiled Cardona, Edwin Bonilla, William Murillo, Maira Alejandra Ruiz, Dilem Sánchez, Jhoan Esteban Gallego, Hugo Armando Núñez, Jimena Cifuentes, Carlos Arturo González, Sandra Milena Molina, Fabio Andrés Posso, Eddy Paola Bedoya, Samuel Alonso Buitrago y Carlos Humberto Giraldo.

La audiencia de pacto de cumplimiento 20. El 3 de febrero de 2022, se llevó a cabo la audiencia de pacto de cumplimiento entre las partes, no obstante, se declaró fallida, toda vez que no se logró ninguna fórmula de arreglo10. Sentencia proferida, en primera instancia 10. La Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Quindío profirió sentencia el 22 de abril de 2022, en la que resolvió lo siguiente11: “[…]

PRIMERO: NEGAR las pretensiones de la demanda, de conformidad con las razones expuestas en este proveído.

SEGUNDO: Sin condena en costas, por lo considerado en la parte motiva. 9 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) NroActua 2; […] 010MedidaCautelar; […] 010.13AutoResuelveCoady.pdf […]”. 10 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) NroActua 2; […] 029AudienciaPacto; […] 2021-00164 - POP - CNSC y otros - A. Pacto cumplimiento.pdf […]”. 11 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_CORREO_DIEGOMARIO(.pdf) NroActua 2; […] 041Sentencia1Instancia.pdf […]”. 6 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En firme, ENVIAR a la Defensoría del Pueblo – Regional Quindío una copia de la sentencia conforme lo establece el artículo 80 de la Ley 472 de 1998.

CUARTO: En firme la sentencia, háganse las comunicaciones del caso para su cumplimiento y archívese el proceso previa anotación en el programa “Justicia Siglo XXI”. Así mismo se autoriza la expedición de las copias que soliciten las partes […]”. Consideraciones del Tribunal 11. El Tribunal Administrativo de Antioquia consideró que no se probaron los elementos para que se configure la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público.

En cuanto a la vulneración del derecho colectivo a la moralidad administrativa 12. El Tribunal consideró que no se probó el elemento subjetivo y no se dio cumplimiento del deber de la “carga argumentativa y probatoria suficiente” que lleve al convencimiento de: i) la existencia de “conductas atentatorias” del derecho a la moralidad administrativa; ii) la desatención de procedimientos y reglamentos establecidos en la ley; iii) conducta alguna revestida de antijuricidad que contravenga los valores y principios del Estado Social de Derecho Colombiano; y iv) el ánimo o la intención de las entidades demandadas de vulnerar los deberes que les asiste observar en el desarrollo de la actividad administrativa. 13.

Lo anterior, por cuanto el simple hecho de adelantarse un concurso de méritos cuando se había dado inicio a un proceso de reorganización administrativa no evidencia por sí solo ese elemento subjetivo. Por el contrario, el Tribunal consideró que con el concurso se aspira privilegiar y efectivizar el acceso a la función pública mediante el sistema de méritos.

En cuanto a la vulneración del derecho colectivo a la defensa del patrimonio público. 14. El Tribunal señaló que la vulneración del derecho e interés colectivo al patrimonio público se configura cuando confluyen dos elementos: i) el subjetivo relativo a la gestión irresponsable, deshonesta o negligente del patrimonio público a cargo de los funcionarios de las entidades demandadas; y, ii) el objetivo referente al incumplimiento de las entidades demandadas del deber de gestionar el patrimonio público, de acuerdo con los postulados de eficiencia y transparencia establecidos en el artículo 209 de la Constitución Política. 15.

Teniendo en cuenta lo anterior, el Tribunal consideró que no es posible afirmar que con la convocatoria al concurso se vulneren los postulados de eficiencia o transparencia en la gestión del patrimonio público, por cuanto, ello obedece a un 7 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mandato Legal y Constitucional.

En tal sentido, concluyó que no se probó la vulneración del derecho e interés colectivo al patrimonio público, en la medida que el proceso de reestructuración está en una fase inicial y de diagnóstico, por lo que nada garantiza que las autoridades municipales que intervienen en su formación la aprueben. Por el contrario, destacó que la existencia de la reestructuración administrativa y sus alcances son hipotéticos e inciertos. 16.

El Tribunal consideró que no existe certeza que los cargos ofertados vayan a desaparecer, asimismo, que no es posible afirmar que la lista de elegibles que resulte del concurso no se vaya a utilizar en ningún porcentaje. 17. El Tribunal afirmó que en el ordenamiento legal no hay una disposición normativa que impida la convocatoria a concurso de méritos cuando se está en un proceso de reestructuración, contrario a ello, consideró que es una obligación constitucional y legal hacerlo cuando existan vacancias definitivas para privilegiar el mérito en el acceso a los cargos públicos. 18.

El Tribunal afirmó que no puede hablarse de inminencia en la afectación del patrimonio público al no tenerse conocimiento de cómo va a quedar la planta de personal, por el contrario, consideró que paralizar el concurso de méritos puede constituirse en una afectación al erario, pudiendo resultar más gravoso para el interés público, dado que, para ello se ha incurrido en unos gastos y en una logística, que devienen de la ejecución de contratos públicos celebrados. 19.

En este orden, el Tribunal concluyó que no se demostró que las entidades demandadas hayan vulnerado los derechos colectivos invocados por la parte demandante, ni de forma individual ni solidaria. Recurso de apelación 20. El señor Ricardo Andrés Jaramillo Lozano presentó escrito12 el 29 de abril de 2022, por medio del cual interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, en el que manifestó: “[…] Cordial saludo, En mi condición de demandante en el proceso de la referencia, ante usted me permito presentar, al tenor de lo establecido en el artículo 37 de la Ley 472 de 1998, en concordancia con el inciso 2º del numeral 3º del artículo 322 del Código General del Proceso, recurso de apelación en contra de la sentencia que pone fin a la primera instancia, para lo cual procedo en los siguientes términos: 12 En nombre propio.

Cfr. Índice 102 SAMAI, número único de radicación: 63001233300020210016400, archivo “[…] 002Recurso de Apelacion Demandante(.pdf) NroActua 102 […]”. 8 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Reparos concretos Se formulan los siguientes reparos concretos: 1.

Se acusa la sentencia de incurrir en deficiencia en la valoración probatoria, por cuanto se considera que efectivamente se acreditaron los supuestos necesarios para tener por transgredidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público. 2. Se acusa la sentencia de haber incurrido en error de hecho por suposición de unas situaciones no acreditadas en el proceso.

Atentamente […]” (Destacado fuera de texto). Concesión del recurso de apelación 21. El Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo del Quindío profirió auto de 6 de mayo de 202213, mediante el cual concedió el recurso de apelación presentado por el señor Ricardo Andrés Jaramillo Lozano contra la sentencia proferida, en primera instancia. Actuaciones en segunda instancia 22.

El Despacho sustanciador profirió auto de 1° de agosto de 202214 mediante el cual admitió el recurso interpuesto por el señor Ricardo Andrés Jaramillo Lozano contra la sentencia de 22 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 23. La Sala abordará el estudio de las consideraciones en las siguientes partes: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; los marcos normativos y desarrollos jurisprudenciales de: iii) el medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos; iv) el derecho colectivo a la defensa del patrimonio público; v) el derecho colectivo a la moralidad administrativa; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia de la Sala 24. Vistos: i) el artículo 16 de la Ley 472, sobre competencia para conocer de las acciones populares en segunda instancia; ii) el artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201915, sobre la distribución de asuntos entre las secciones del Consejo 13 Cfr. Índice 4 SAMAI, archivo “[…] AUTOQUEADMITERECURSODEAPELACION(.pdf) NroActua 4 […]”. 14 Cfr. Índice 2 SAMAI, archivo “[…] ED_043AUTOCONCEDEAPELAC(.pdf) NroActua 2 […]”. 15 “[…] Por medio del cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado […]”. 9 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de Estado; y iii) el 15016 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; esta Sección es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación que se presenten contra las sentencias proferidas, en primera instancia, por los Tribunales Administrativos en el trámite de las acciones populares. 25.

Vistos los artículos 32017 y 32818 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201219, norma aplicable al presente caso, en virtud de lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472, el juez se limitará a conocer de los puntos o cuestiones a los cuales se contrae el recurso interpuesto por el demandante. 26. Agotados los trámites inherentes a la acción popular de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, la Sala procede a proferir la sentencia correspondiente.

Problema jurídico 27. La Sala deberá determinar, si el escrito del recurso de apelación interpuesto por el demandante cumple o no con el deber de carga argumentativa, como condición sine qua non para su procedencia. 28. Posteriormente, a la Sala le corresponderá confirmar, modificar o revocar la sentencia de 22 de abril de 2022 proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo del Quindío. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos 29.

Visto el artículo 88 de la Constitución Política, que dispone que las acciones populares son un mecanismo de protección “[…] de los derechos e intereses colectivos, relacionados con el patrimonio, el espacio, la seguridad y la salubridad 16 “Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en Segunda Instancia y Cambio de Radicación. Modificado Ley 1564 de 2012, artículo 615.

El Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]”. Modificado por el artículo 26 de la Ley 2080. 17 “[…] Artículo 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo […]”. 18 “[…] Artículo 328.

COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones […]” 19 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones”. 10 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas, la moral administrativa, el ambiente, la libre competencia económica y otros de similar naturaleza que se definan en ella […]”. 30.

Visto el artículo 2.° de la Ley 472, que define las acciones populares como “[…] los medios procesales para la protección de los derechos e intereses colectivos […]” que se ejercen para “[…] evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible […]”. 31.

Esta acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva, de forma rápida y sencilla, de los derechos colectivos, cuya amenaza o vulneración debe necesariamente probarse para la procedencia del amparo. 32. Conforme con lo anterior, los supuestos sustanciales para que proceda la acción popular son: i) una acción u omisión de la parte demandada; ii) un daño contingente, peligro, amenaza, vulneración o agravio de derechos o intereses colectivos; y, iii) la relación o nexo de causalidad entre la acción u omisión y la afectación de los derechos e intereses. 33.

Sobre el particular, la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 28 de marzo de 2014, explicó que la acción popular es autónoma y principal y, además, puede ser ejercida por cualquier persona natural o jurídica, sin embargo “[…] quien concurre al litigio después de haberse promovido la acción popular por diferente persona, sólo puede acogerse al proceso dentro de los términos en que ésta presenta la demanda, es decir, no le es dable al tercero extenderse en la materia discutida, los móviles o las consecuencias del proceso, puesto que es la parte actora quien en la demanda, fija el litigio […] ”20. 34.

La Sala resalta que conforme a los artículos 1.°, 2.°, 4.° y 9.° de la citada Ley 472, se infiere que la acción popular se caracteriza porque: i) está dirigida a obtener la protección de los derechos e intereses de naturaleza colectiva definidos como tales en la Constitución Política, en las leyes y en los tratados celebrados por Colombia; ii) su objetivo es evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o el agravio de los derechos e intereses colectivos y restituir las cosas a su estado anterior, cuando ello fuere posible; iii) es una acción pública y un mecanismo propio de la democracia participativa, por lo tanto, puede ser ejercida por “toda persona”, organizaciones no gubernamentales, las entidades 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, providencia de 28 de marzo de 2014, núm. único de radicación 25000-23-27-000-2001-90479-01(AP). 11 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co públicas de control, el Procurador General de la Nación, el Defensor del Pueblo, los personeros y los servidores públicos; iv) es una acción autónoma y principal; v) no tiene carácter sancionatorio respecto de aquel contra quien se dirijan las pretensiones y, eventualmente, recaiga la sentencia estimatoria; y, vi) no ha sido instituida como mecanismo de control judicial de las leyes, en consecuencia, cuando con fundamento en la eventual violación o amenaza a un derecho o interés colectivo se pretenda impugnar una ley o que se imparta una orden al legislador, habrá de acudirse a las acciones pertinentes.

Análisis del caso concreto 35. De conformidad con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales, la Sala realizará el análisis del acervo probatorio, para posteriormente, en aplicación del silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 36. El Tribunal Administrativo del Quindío profirió sentencia de primera instancia el 22 de abril de 2022 en la que negó las pretensiones de la demanda, luego de considerar que no se vulneró el derecho e interés colectivo a la defensa del patrimonio público, en tanto, no se colige una afectación inminente y grave del patrimonio, entre otras razones, porque el proceso de reestructuración está en una fase inicial y de diagnóstico, de modo que no es posible asegurar su aprobación. Al tiempo, señaló que no existe certeza acerca de si los cargos ofertados van a desaparecer; menos, si la lista de elegibles será usada en algún porcentaje.

Por el contrario, el Tribunal advirtió que “paralizar” el concurso de méritos puede constituirse en una afectación al erario, en la medida en que se ha incurrido en gastos propios del proceso de selección. 37. Asimismo, consideró que el actor popular no cumplió con el deber de carga argumentativa y probatoria suficiente respecto del derecho e interés colectivo a la moralidad administrativa, comoquiera que no demostró el elemento subjetivo relativo a la intención del funcionario de trasgredir los procedimientos a su cargo, específicamente, en lo que atañe a la convocatoria del concurso de méritos 38.

El señor Ricardo Andrés Jaramillo Lozano interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia. Para sustentar sus inconformidades señaló: “[…] [s]e acusa la sentencia de incurrir en deficiencia en la valoración probatoria, por cuanto se considera que efectivamente se acreditaron los supuestos necesarios para tener por transgredidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público […]” y “[s]e acusa la sentencia de 12 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co haber incurrido en error de hecho por suposición de unas situaciones no acreditadas en el proceso […]”. 39.

La Sala procederá a apreciar y valorar todas las pruebas decretadas y aportadas, en primera instancia, de conformidad con las reglas de la sana crítica y en los términos del artículo 176 de la Ley 1564, aplicando para ello las reglas de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, en relación con el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida, en primera instancia, el 22 de abril de 2022.

Solución al problema jurídico 40. La Sala procede a realizar el análisis del recurso de apelación, de acuerdo con el problema jurídico indicado supra. Respecto de la carga argumentativa del recurso de apelación 41. El demandante formuló dos reparos concretos en su recurso de apelación. En primer lugar, manifestó “acusar” la sentencia “de incurrir en deficiencia en la valoración probatoria, por cuanto se considera que efectivamente se acreditaron los supuestos necesarios para tener por transgredidos los derechos colectivos a la moralidad administrativa y al patrimonio público”. 42.

En segundo lugar, expresó su inconformidad con la sentencia recurrida por “haber incurrido en error de hecho por suposición de unas situaciones no acreditadas en el proceso”. 43. Al respecto, la Sala considera que el demandante omitió el deber de la carga argumentativa del recurso de apelación; ello, en tanto no sustentó cada uno de los planteamientos propuestos, como pasa a verse: en relación con la primera inconformidad presentada, el recurrente no indicó cuáles pruebas y de qué forma permitían probar los supuestos para la configuración de la vulneración de los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa y la defensa del patrimonio público.

En lo atinente al segundo planteamiento, el actor no describió aquellas “suposiciones” y menos fundamentó los motivos por los cuales consideró que no estaban probadas en el proceso. 44. Al respecto, es pertinente señalar que esta Sección ha venido considerando que la parte apelante es quien tiene la obligación de asumir la carga procesal argumentativa dado que el objeto del recurso es controvertir uno o varios de los 13 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentos de la sentencia proferida por el a quo, lo que, a su vez, supone una limitación en la competencia del Juez superior.

Al respecto, la Sala se ha referido en los siguientes términos: “[…] [V]alga recordar que, en los términos del numeral 3° del artículo 322 Código General del Procesal, la carga procesal argumentativa de la apelación es obligatoria, debido a que el objetivo de ese recurso es controvertir ante el superior jerárquico uno o varios fundamentos de la sentencia del juez de primera instancia […]”21. 45.

A su turno, la Sala también ha expresado que para proferir la decisión no basta con haberse aportado la prueba que permita determinar la violación, sino que el recurrente debe haber cumplido con una carga argumentativa mínima que permita realizar un estudio sobre las razones manifestadas22. 46. De acuerdo con lo anterior, la Sala reitera que quien apela, está obligado a precisar las inconformidades contra la decisión judicial que considera contraria a sus pretensiones, con la finalidad de que el juez de segunda instancia las confronte con los argumentos expuestos en la providencia judicial recurrida.

En el caso sub examine, este deber se incumplió, lo cual implica que si la Sala resuelve en segunda instancia excedería los límites de la competencia fijados en la ley para el conocimiento del recurso de apelación y conllevaría, a su vez, la transgresión del derecho fundamental al debido proceso de la parte demandada. 47. Así las cosas, el artículo 322 del Código General del Proceso, aplicable de conformidad con la remisión expresa que efectúa el artículo 37 de la Ley 472, establece que cuando no se satisface el deber de la carga argumentativa del recurso de apelación, éste debe declararse desierto, como se aprecia a continuación: “[ ] Artículo 322 Oportunidad y requisitos23.

El recurso de apelación se propondrá de acuerdo con las siguientes reglas: [ ] Cuando se apele una sentencia, el apelante, al momento de interponer el recurso en la audiencia, si hubiere sido proferida en ella, o dentro de los tres (3) días siguientes a su finalización o a la notificación de la que hubiere sido dictada por fuera de audiencia, deberá precisar, de manera breve, los reparos concretos que le hace a la decisión, sobre los cuales versará la sustentación que hará ante el superior.

Para la sustentación del recurso será suficiente que el recurrente exprese las razones de su inconformidad con la providencia apelada. 21 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 3 de marzo de 2023, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación: 880012333000201800021-01. 22 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia de 2 de noviembre de 2023, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación: 250002341000201401431-02. 23 De conformidad con la remisión del Artículo 37 de la Ley 472. 14 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si el apelante de un auto no sustenta el recurso en debida forma y de manera oportuna, el juez de primera instancia lo declarará desierto.

La misma decisión adoptará cuando no se precisen los reparos a la sentencia apelada, en la forma prevista en este numeral. El juez de segunda instancia declarara desierto el recurso de apelación contra una sentencia que no hubiere sido sustentado […]” (Negrillas fuera del texto original) 48. Con fundamento en la citada disposición normativa, esta Corporación24 ha declarado desiertas aquellas apelaciones en las que el recurrente no cumplió con el deber de sustentar su apelación, tal y como ocurre en el caso sub iudice.

En tal sentido, la Sala declarará desierto el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 22 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Quindío. Conclusiones 49. La Sala declarará desierto el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 22 de abril de 2022 por el Tribunal Administrativo del Quindío, por cuanto incumplió el deber de la carga procesal argumentativa del recurso de apelación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR desierto el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia de 22 de abril de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo del Quindío, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR copia de la presente sentencia a la Defensoría del Pueblo, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 80 de la Ley 472 de 5 de agosto de 1998. 24 Ibidem Cfr. 29. Decisión que, a su vez, cita: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera Consejero ponente. Roberto Augusto Serrato Valdés. Bogotá D.C., sentencia de 15 de septiembre de 2016.

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta Consejero ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil trece (2013). Radicación número: 08001-23-333-004-2012-00173- 01(20135). Actor: Sociedad DORMIMUNDO LTDA. Demandado: Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales – DIAN.

Auto. 15 Núm. único de radicación: 630012333000202100164-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: En firme esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal Administrativo de Quindío, dejando las correspondientes anotaciones de ley.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la Sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.