CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024) Radicación número: 11001-03-15-000-2024-02231-01 Solicitante: E.S.E. HOSPITAL LOCAL SANTIAGO DE TOLÚ Autoridad: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SUCRE Y OTRO Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA-Carácter subsidiario del amparo.
SUBSIDIARIEDAD-La tutela no procede para plantear argumentos que no fueron formulados ante el juez ordinario. SUBSIDIARIEDAD-La tutela no procede para subsanar omisiones propias de las partes. La Sala decide la impugnación interpuesta por Zully Milena Martínez Meléndez contra el fallo proferido el 4 de septiembre de 2024 por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que amparó los derechos de la solicitante.
ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 6 de mayo de 2024, la E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú, a través de apoderado judicial, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la igualdad, que alega vulnerados por el Tribunal Administrativo de Sucre-Sala Tercera de Decisión y el Juez Octavo Administrativo de Sincelejo al proferir las sentencias del 9 de noviembre y 26 de enero de 2023, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho1 que Zully Milena Martínez Meléndez promovió en su contra. 1 Identificado con número de radicado: 70001-33-33-008-2021-00177-00/01 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02231-01 Solicitante: E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú Acción de tutela – Sentencia segunda instancia En virtud del amparo, solicita que los derechos alegados sean tutelados y, en consecuencia, se infirmen las providencias reprochadas.
En su lugar, pidió ordenar a las autoridades accionadas proferir una nueva decisión en la cual: ( ) se tenga en cuenta las reglas de decisión establecidas en el precedente judicial aquí invocado, referido a que la indemnización a ser reconocida no podrá ser inferior a los 6 meses, ni superar los 24 meses. Además de descontarse las sumas que hayan podido percibir del Erario, o del sector privado o como trabajadores independientes. 2.
Hechos relevantes El 11 de noviembre de 2021, Zully Milena Martínez Meléndez formuló demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la E.S.E. Hospital Local de Santiago de Tolú para que se declarara la nulidad de la Resolución No. 131 de fecha 31 de mayo de 2021, mediante la cual se declaró insubsistente en el cargo de médico general en el que había sido nombrada en provisionalidad al interior de esta.
A título de restablecimiento del derecho, pidió su reintegro en el mismo cargo que desempeñaba y el reconocimiento de las prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir durante el tiempo de su desvinculación. El asunto correspondió en primera instancia al Juez Octavo Administrativo del Circuito de Sincelejo quien, por sentencia del 26 de enero de 2023, resolvió acceder a las pretensiones.
La parte demandada apeló la decisión. El asunto correspondió, en segunda instancia al Tribunal Administrativo de Sucre-Sala Tercera de Decisión quien, por sentencia del 9 de noviembre de 2023, resolvió confirmar lo resuelto por el A Quo. 3. Fundamentos de la solicitud La solicitante considera que las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad jurídica y a la igualdad.
Afirma que incurrieron en el defecto de desconocimiento del precedente al proferir las decisiones del 9 de noviembre y 26 de enero ambas de 2023. Como fundamento de lo anterior, esgrimió que se desconoció la Sentencia de Unificación proferida el 9 de agosto de 2022 por el Consejo de Estado en el expediente con radicado 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017) y los fallos 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02231-01 Solicitante: E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú Acción de tutela – Sentencia segunda instancia SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 que dictó la Corte Constitucional.
Estas decisiones, según afirma, permiten evidenciar que: «( ) para los empleados en provisionalidad que son ordenados a reintegrar a los cargos, donde solo se les debe pagar entre seis (6) a veinticuatro (24) meses de salarios y ordenar a descontar lo que hayan devengado en el sector privado y/o público, con lo que se avizora a todas luces que nos encontramos en presencia a la VIOLACION AL DEBIDO PROCESO, que constituye una VIA DE HECHO, que da lugar a que se corrija el yerro que le puede generar un detrimento patrimonial a la E.S.E Hospital Local de Santiago de Tolú Sucre.
( ) De esta manera, se exige al juez administrativo que los casos de nulidad y restablecimiento de derecho, en donde se ordene el restablecimiento como pago de salarios y prestaciones sociales, se realice por un término que no sea inferior a 6 meses ni superior a 24 meses, y con los descuentos que por concepto de salarios y prestaciones sociales hubiese recibido en algún cargo desempeñado mientras duro su desvinculación.» En consecuencia, para la accionante, ambas Cortes de forma pacífica y de acuerdo con las decisiones mencionadas, consideraron que es necesario restringir el monto del restablecimiento del derecho hasta un tope de 24 meses, como máximo, a partir de la desvinculación del servicio.
Esto, además del descuento de las sumas de dinero que se hayan percibido del erario, o del sector privado o como trabajadores independientes. Por tanto, que la orden proferida por el Juez accionado, y confirmada por el Tribunal, no se encuentra acorde con los precedentes de unificación mencionados. 4. Trámite de primera instancia El 14 de mayo de 2024 se admitió la acción de tutela y se ordenó su notificación a las autoridades judiciales accionadas, así como Zully Milena Martínez Meléndez, en calidad de tercera con interés. Dos de los Consejeros que integraban la Sala de Decisión manifestaron su impedimento para conocer del asunto.
Por auto del 24 de junio de 2024, el Despacho ordenó efectuar un sorteo de conjueces. El 4 de julio de 2024 este se llevó a cabo y se designó a los conjueces. En el escrito de contestación, Zully Milena Martínez Meléndez pidió que se declare improcedente la solicitud. Afirmó que las accionadas no han incurrido en la 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02231-01 Solicitante: E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú Acción de tutela – Sentencia segunda instancia vulneración de los derechos que adujo la solicitante.
Estimó que esta pudo participar al interior del trámite del proceso ordinario, en todas las oportunidades procesales destinadas para ello. Consideró que, por tanto, lo que pretendió la accionante fue utilizar la tutela como una instancia adicional. Planteó como falsa la afirmación expuesta por la accionante respecto de haber agotado los medios ordinarios y extraordinarios para su defensa.
Sostuvo que lo pretendido en el escrito de amparo, en realidad, no fue puesto de presente en el escrito de alzada. El Juez Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo remitió copia digital del expediente ordinario, y al igual que el Tribunal Administrativo de Sucre-Sala Tercera de Decisión, guardaron silencio respecto de la solicitud.
Mediante sentencia del 4 de septiembre de 2024, el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A amparó los derechos de la accionante. Consideró que la solicitud cumple con los requisitos generales de procedencia. Sostuvo que, si bien lo pretendido en el recurso de amparo no fue puesto de presente en el escrito de apelación contra la decisión proferida por la primera instancia, el Tribunal accionado debió haberse pronunciado respecto de los límites indemnizatorios cuestionados, pues es una situación que contraría al ordenamiento jurídico y la jurisprudencia en vigor.
Zully Milena Martínez Meléndez impugnó. Planteó que la solicitud no cumple con el requisito de subsidiariedad para su procedencia. Reiteró que es falsa la afirmación de la solicitante respecto de haber agotado los medios dispuestos por el ordenamiento para su defensa, previo a la presentación de la tutela. Afirma que no contestó la demanda, no presentó excepciones, no asistió a ninguna de las audiencias ni presentó alegatos, por lo que se encuentra acreditada su desidia al interior del proceso ordinario.
En complemento con lo anterior, reiteró que lo pretendido con el amparo pudo haber sido puesto de presente en el recurso de apelación. El 11 de octubre de 2024 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5. Problema jurídico 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02231-01 Solicitante: E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú Acción de tutela – Sentencia segunda instancia Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 4 de septiembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que amparó los derechos de la solicitante. 6.
Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la C. Pol y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ. La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.
De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.
Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Subsidiariedad 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02231-01 Solicitante: E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú Acción de tutela – Sentencia segunda instancia El inciso tercero del artículo 86 de la C. Pol y el artículo 6.1 del Decreto 2591 de 1991 prevén que la acción de tutela no procede cuando existan otros recursos o medios de defensa judiciales, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La jurisprudencia constitucional ha precisado que esta regla tiene dos excepciones: i) el empleo de la acción de tutela como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, o ii) cuando los medios de defensa no sean idóneos ni eficaces para superar la amenaza o vulneración de los derechos fundamentales invocados4. Este requisito general de las acciones de tutela se hace más exigente cuando el objeto de la acción es una providencia judicial.
Así, se ha establecido que los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios son, por regla general, las vías legítimas de defensa y reconocimiento de derechos fundamentales5. La Corte Constitucional, en sentencia SU-062 de 2018, estableció las razones principales que refuerzan el requisito de subsidiariedad en tutelas contra providencias judiciales: En primer lugar, las sentencias son decisiones emanadas de un juez que recibió el encargo constitucional de poner fin a las controversias en una jurisdicción determinada, para lo cual, fue revestido de autonomía e independencia (…). [L]a acción de tutela que no es presentada con apego estricto al principio de subsidiariedad, niega la garantía del debido proceso, de acuerdo con la cual, una persona sólo puede ser procesada por su juez natural.
En segundo lugar, las etapas, el procedimiento y los recursos que conforman un proceso son el primer espacio de protección de los derechos fundamentales de los asociados, especialmente en lo que tiene que ver con las garantías del debido proceso de manera que no es admisible que el afectado alegue la vulneración o amenaza de un derecho fundamental cuando no ha solicitado el amparo de sus derechos dentro del proceso, pues, en principio, el ordenamiento jurídico le ha dotado de todas las herramientas necesarias para corregir durante su trámite las irregularidades procesales que puedan afectarle.
Y la última razón es que la acción de tutela contra providencias judiciales no pretende sustituir al juez natural, ni discutir aspectos legales que ya han sido definidos, o están pendientes de definir. Sin embargo, cuando se desconoce el principio de subsidiariedad, y se intenta usar la acción de tutela como otra instancia u otro recurso de litigio, sin que existan razones evidentes para advertir violaciones a derechos fundamentales, se atenta contra la cosa juzgada y contra la seguridad jurídica. 4 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 5 Corte Constitucional, sentencia SU-026 de 2021, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; se citan, entre otras, las sentencias SU-263 de 2015, M.P. Jorge Iván Palacio;
SU-210 de 2017, M.P. José Antonio Cepeda; SU-068 de 2018, M.P. Alberto Rojas Ríos; SU-184 de 2019, M.P. Alberto Rojas Ríos y SU-073 de 2020, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02231-01 Solicitante: E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú Acción de tutela – Sentencia segunda instancia La Corte Constitucional también ha destacado que el requisito de subsidiariedad guarda relación con el deber de identificar de manera razonable los hechos y argumentos que acrediten la trasgresión de derechos fundamentales, de modo que: «(…) se traduce en el deber de demostrar que, en el asunto sub-judice, efectivamente sus derechos están siendo trasgredidos y que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad»6.
Caso concreto La solicitante considera que las autoridades accionadas vulneraron sus derechos fundamentales y afirma que, en las providencias reprochadas, incurrieron en desconocimiento del precedente aplicable a los empleados en provisionalidad que son reintegrados a los cargos, donde solo se les debe pagar entre seis a veinticuatro meses de salario y descontar lo que hayan devengado en el sector privado y/o público.
En concreto citó la Sentencia de Unificación proferida el 9 de agosto de 2022 por el Consejo de Estado en el expediente con radicado 11001-03-25-000-2017- 00151-00 (0892-2017) y las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 emitidas por la Corte Constitucional. La Sala advierte que la solicitud de tutela no cumple con el requisito de subsidiariedad, ya que la solicitante disponía del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia para cuestionar la falta de aplicación de la sentencia proferida el 9 de agosto de 2022, Rad. nº. 11001-03-25-000-2017-00151-00 (0892-2017) por el Consejo de Estado.
En efecto, conforme al artículo 256 del CPACA, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia tiene como fin i) asegurar la unidad de la interpretación del derecho, ii) su aplicación uniforme permite garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, iii) cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales.
Por ello, el artículo 258 prevé, como causal única de procedencia, que la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación del Consejo de Estado, según 6 Corte Constitucional, sentencia SU-081 de 2020, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02231-01 Solicitante: E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú Acción de tutela – Sentencia segunda instancia los términos previstos en el artículo 270 del CPACA, sin hacer referencia a límites en la cuantía de las providencias que se pretenda sean objeto del recurso.
Asimismo, el parágrafo del citado artículo 256 establece que en los procesos laborales de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional no se tiene en consideración la cuantía para la interposición del recurso. Así las cosas, el medio extraordinario mencionado fue introducido al ordenamiento jurídico como un mecanismo judicial para proteger el precedente vertical contenido en sentencias de unificación proferidas por el Consejo de Estado, cuya finalidad es la de garantizar la unidad del derecho.
Lo anterior, por tanto, incluye su interpretación y aplicación uniforme, así como salvaguardar los derechos de las partes y de los terceros perjudicados con la sentencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales. En procura de tal objetivo, la ley permite la ruptura excepcional de principios derivados del carácter ejecutorio de las sentencias, de ahí que la única causal y eje central que define su objeto es que la sentencia recurrida se oponga o contradiga una sentencia de unificación. La constatación antes anotada define el alcance y carácter excepcional de este recurso, que no comporta una nueva instancia para controvertir las consideraciones propias del juez de la causa, por cuanto «el recurso extraordinario no se concibe como una nueva vía de discusión de una causa jurídica, sino como una herramienta puntual para decantar criterios y plasmar líneas de interpretación que perduren en el tiempo»7.
Asimismo, se observa que tanto la sentencia proferida por el Consejo de Estado como las sentencias SU-556 de 2014 y SU-053 de 2015 emitidas por la Corte Constitucional que se adujeron como desconocidas en sede de tutela, tampoco fueron alegadas en el proceso ordinario. Dichas decisiones no fueron puestas de presente ante las autoridades judiciales accionadas en ninguno de los momentos procesales destinados para ello.
La solicitante, al conocer lo resuelto por el juez de primera instancia respecto de la indemnización reconocida en favor de la demandante pudo haber alegado la aplicación de esas decisiones por medio del escrito de alzada, esto con el fin que fuera estudiado por el tribunal al proferir 7 Corte Constitucional, sentencia C-179 de 2016. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02231-01 Solicitante: E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú Acción de tutela – Sentencia segunda instancia sentencia en segunda instancia, sin embargo, no lo hizo.
Por demás, tampoco se demostró la existencia de un perjuicio irremediable que haga procedente la solicitud de amparo como mecanismo transitorio que haga procedente el estudio constitucional. De acuerdo a los argumentos expuestos, la Sala advierte que la tutela, como mecanismo constitucional subsidiario, no puede ser utilizada con el fin de subsanar errores de procedimiento cometidos por quien la presenta.
Lo anterior desnaturaliza la finalidad de la acción de tutela como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales permitiendo que la parte accionante se beneficie de sus propias omisiones al no haber expuesto, a través de los mecanismos dispuestos por el ordenamiento para ello, el precedente jurisprudencial que afirma no fue considerado por las autoridades accionadas y que ahora reprocha en sede de tutela8.
Como los hechos y argumentos que fundan la vulneración de derechos fundamentales no fueron objeto de debate ante el juez natural de la causa, la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad y por las razones expuestas, la Sala declarará improcedente el amparo. En virtud de lo anterior, si bien la sentencia impugnada estimó satisfechos los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial y procedió a amparar los derechos fundamentales de la accionante, la Sala considera que la solicitud de tutela es improcedente, pues no satisface el requisito de subsidiariedad Así las cosas, la Sala habrá de revocar la sentencia del 4 de septiembre de 2024, proferida por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A, que amparó los derechos de la accionante, por los motivos antes expuestos.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 Corte Constitucional, sentencia T-186 de 2015, MP. Luis Guillermo Guerrero Pérez: La acción de tutela no es un medio alternativo, adicional o complementario con el que cuentan las personas, para mantener de forma indefinida e ilimitada en el tiempo, la resolución de una controversia jurídica.
Por ello, cuando quiera que las personas acudan al juez constitucional, han de demostrar que, en el asunto bajo controversia, sus derechos fundamentales están siendo transgredidos. Igualmente, deben acreditar que ello fue puesto a consideración del juez natural de la causa, o, en su defecto, que ello no fue posible por razones ajenas a su voluntad. 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2024-02231-01 Solicitante: E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú Acción de tutela – Sentencia segunda instancia FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia proferida el 4 de septiembre de 2024, por el Consejo de Estado-Sección Segunda-Subsección A y, en su lugar, SEGUNDO: DECLARAR improcedente la solicitud de tutela interpuesta por la E.S.E. Hospital Local Santiago de Tolú contra el Tribunal Administrativo de Sucre-Sala Tercera de Decisión y el Juez Octavo Administrativo del Circuito Judicial de Sincelejo, en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE NICOLÁS YEPES CORRALES WILLIAM BARRERA MUÑOZ