www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro Accionados: Tribunal Administrativo del Cesar Tema: Tutela contra providencia judicial Decisión: Revoca la decisión de primera instancia que declaró la improcedencia de la acción, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda por no configurarse el defecto alegado.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA I. ASUNTO 1. La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la impugnación formulada por la señora Suraya Dubice Peraza Pizarro, por conducto de apoderada judicial, contra la providencia del dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026), proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante la cual se declaró improcedente la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional.
II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos 2. Del escrito de tutela1 y del expediente se colige que la señora Suraya Dubice Peraza Pizarro ostenta la calidad de docente oficial en propiedad, vinculado al sector educativo del departamento del Cesar y se encuentra escalafonada en la categoría 3AM del escalafón docente regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. 3.
La accionante señaló que el Gobierno Nacional dispuso incrementos salariales homogéneos para los docentes regidos por el citado decreto durante las anualidades 2005, 2006 y 2007; no obstante, indicó que para el año 2009 se fijaron incrementos porcentuales diferenciados entre los distintos niveles del escalafón, de modo que la categoría 3DM recibió un incremento acumulado del 52,56%, mientras que la categoría 3AM obtuvo un 35,81%, generando una diferencia negativa de 16,75 puntos porcentuales. 4.
Sostuvo que dicha diferencia generó una afectación económica, en la medida en que la base salarial establecida en esa anualidad sirvió como referencia para los incrementos de los años posteriores, lo que, en su criterio, consolidó un 1 Presentado el 10 de marzo de 2026 Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 impacto desfavorable permanente en su remuneración y en las prestaciones sociales derivadas de esta. 5.
Indicó que, con fundamento en lo anterior, presentó reclamación administrativa ante la Nación – Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación Departamental del Cesar, mediante la cual solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas del incremento diferencial del año 2009, la cual fue resuelta de manera negativa mediante los oficios núm. 2024 EE- 066592 del 1 de marzo de 2024 y CES2024ER007341- CES2024EE003662 del 26 de febrero de 2024, respectivamente. 6.
En consideración a lo anterior, la señora Peraza Pizarro instauró una demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra las referidas entidades, con el fin de obtener la nulidad de los actos que negaron su reclamación y el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales que estimó causadas. 7.
El proceso fue de conocimiento del Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, el cual, mediante sentencia del 29 de abril de 20252, negó las pretensiones de la demanda, al considerar que no se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos acusados y que los incrementos salariales diferenciados obedecían a criterios objetivos derivados del régimen del Decreto Ley 1278 de 2002, aunado a que el porcentaje fijado garantizó el valor adquisitivo del salario. 8.
Inconforme con dicha decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Cesar, Sala Tercera de Decisión, el cual, mediante sentencia del 11 de septiembre de 20253 confirmó la providencia de primera instancia, al concluir que el trato salarial diferenciado entre los distintos niveles del escalafón docente se encontraba justificado en criterios objetivos y que no existía un mandato normativo que obligara a establecer incrementos salariales iguales entre todas las categorías. 2.2.
Fundamento jurídico 9. La parte actora estimó vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad. 10. Reprochó la existencia de un defecto sustantivo, al considerar que el Tribunal ignoró lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992 y el Decreto Ley 1278 de 2002, los cuales imponen la aplicación de criterios objetivos en materia salarial.
Afirmó que se efectuó una interpretación irrazonable del principio de igualdad al avalar incrementos diferenciados entre los grados 3DM y 3AM durante los años 2008 y 2009, sin evaluar su proporcionalidad. 11. Señaló que la diferencia salarial originada en dichas vigencias tuvo un carácter excepcional y generó efectos permanentes en la base salarial, por lo que, desde su perspectiva, la decisión judicial mantuvo una desigualdad carente de justificación. 2 Índice 36 del aplicativo SAMAI, exp. 20001-33-33-005-2024-00216-00 3 Índice 11 del aplicativo SAMAI, exp. 20001-33-33-005-2024-00216-01.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 12. Finalmente, alegó la existencia de un defecto fáctico por lo que consideró una indebida valoración probatoria respecto del debate jurídico planteado, por cuanto adujo que «no se allegó prueba alguna que demostrara la existencia de motivos válidos que justificaran dicha decisión administrativa, resulta imperativo cuestionar qué aspectos válidos y concretos incidieron para otorgar un trato tan inequitativo, toda vez que ni el expediente ni la sentencia ofrecen explicación alguna al respecto, lo que genera una profunda incertidumbre sobre la legitimidad y justificación de la decisión administrativa que avaló este incremento salarial desigual». 2.3.
Pretensiones 13. Con fundamento en lo anterior, solicitó: «1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 11 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 20-001-33-33-005-2024 00216-01, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) SURAYA DUBICE PERAZA PIZARRO, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente SURAYA DUBICE PERAZA PIZARRO a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico.» (SIC en toda la cita) 2.4.
Intervenciones 14. La acción de tutela de la referencia fue admitida por la Sección Primera del Consejo de Estado, mediante auto del 12 de marzo de 20264 a través del cual ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Cesar, como autoridad judicial accionada, y vinculó al Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Valledupar, a la Nación - Ministerio de Educación Nacional y al Departamento del Cesar, como terceros interesados en el resultado del proceso. 15.
Asimismo, reconoció personería a la abogada de la parte tutelante en los términos previstos en el poder conferido para tal fin. 2.4.1. El Ministerio de Educación Nacional5 solicitó declarar improcedente la acción al considerar que carece de relevancia constitucional, así como ser desvinculada de esta al considerar que no está legitimado en la causa por pasiva.
Adicionalmente, afirmó que la parte actora pretendía emplearla como una vía adicional para reabrir el debate ya surtido ante dos instancias, desconociendo con ello la autonomía judicial y la cosa juzgada. 2.4.2. La Gobernación del Cesar6 solicitó negar el amparo solicitado con respecto a esa entidad, toda vez que adujo que no profirió ni tuvo injerencia en la decisión 4 Índice 5 del aplicativo SAMAI 5 Índice 13 del aplicativo SAMAI 6 Índice 14 del aplicativo SAMAI Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 censurada. 2.4.3.
El Tribunal Administrativo del Cesar7 indicó que se remitía a lo dictado en su providencia, toda vez que sostuvo que no vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte actora y señaló que esa corporación ha mantenido una línea uniforme en la decisión de los procesos relacionados con el incremento salarial por concepto de escalafón docente desestimando las pretensiones de las demandas presentadas, conforme al marco legal y constitucional vigente.
Adicionalmente remitió el vínculo de acceso al expediente. 2.4.4. No se rindieron más informes. 2.5. Sentencia impugnada8 16. La Sección Primera del Consejo de Estado señaló que la acción de tutela estaba siendo utilizada como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para controvertir lo resuelto por el juez natural de la causa y la valoración probatoria efectuada, por lo que concluyó que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional, la petición de amparo no cumplía con el requisito de relevancia constitucional. 2.6.
Impugnación 17. La parte actora insistió en los planteamientos formulados en su escrito inicial, señalando que los incrementos salariales diferenciados desconocieron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y a la tutela judicial efectiva al configurarse en su sentir un defecto sustantivo en la providencia del Tribunal reprochado por avalar, en el sentir de la parte actora, un trato desigual sin aplicar el correspondiente juicio de igualdad, precisando que la controversia se centraba en la falta de proporcionalidad de los incrementos y no en las diferencias propias del escalafón. 18.
En cuanto al presunto defecto fáctico, sostuvo que no obraba en el proceso prueba que justificara el trato diferenciado en los incrementos salariales, por lo que afirmó que la decisión cuestionada se fundamentó en apreciaciones subjetivas y no en criterios objetivos verificables. 19. Con base en lo anterior, solicitó dejar sin efectos la decisión de primera instancia y, en su lugar, conceder el amparo de los derechos fundamentales invocados.
III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia 20. La Sala de Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado es competente para resolver el asunto de la referencia, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2591 de 1991, el Acuerdo 080 del 20199 y demás normas 7 Índice 16 del aplicativo SAMAI 8 Índice 18 del aplicativo SAMAI 9 Reglamento interno del Consejo de Estado.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 concordantes. 3.2. Cuestión previa 21. La Sala considera pertinente precisar que, si bien la parte accionante invocó la existencia de un defecto fáctico, su planteamiento resultó insuficiente e indeterminado, en tanto no precisó cuáles pruebas habrían sido indebidamente apreciadas ni de qué manera10 su adecuada valoración habría incidido en la decisión adoptada. 22.
En consecuencia, no se satisfizo la carga argumentativa mínima requerida para habilitar el análisis de dicha causal en sede de tutela, razón por la cual esta Subsección se abstendrá de examinar este reproche, en caso de superarse los requisitos generales de procedencia de la acción contra providencias judiciales. 3.3. Problema jurídico 23.
De conformidad con lo expuesto, el problema jurídico se circunscribe a determinar si el Tribunal Administrativo del Cesar, al proferir la sentencia del 11 de septiembre de 202511, que confirmó la providencia del 29 de abril de esa anualidad, dictada por el Juzgado Quinto Administrativo Oral del Circuito de Valledupar, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda, al interior del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado exp. 20001-33-33-005- 2024-00216-00/01, incurrió en un defecto sustantivo y con este transgredió los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad de la señora Suraya Dubice Peraza Pizarro. 3.4.
Procedencia de la acción de tutela 24. La acción de tutela, establecida en el artículo 86 de la Constitución Política de Colombia de 1991 y desarrollada por el Decreto 2591 de 1991, así como por los Decretos 306 de 1992 y 1382 de 2000, compilados en el Decreto 1069 de 2015, protege los derechos fundamentales cuando son vulnerados o amenazados, actuando de manera residual o subsidiaria en ausencia de otros medios judiciales, salvo cuando se requiera utilizar como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 25.
De igual forma, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional vigente, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando estos resulten amenazados o vulnerados por decisiones judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando 10 En ese entendido, no basta simplemente con exponer hechos y normas, se requiere probar los supuestos que se plantean y desvirtuar los de la contraparte de ser el caso, evidenciando qué no fue advertido por la autoridad judicial, en tanto sea de relevancia para el asunto en concreto y se haya desatendido de manera arbitraria por parte de esta. 11 La cual cobró ejecutoria el 25 de septiembre de 2025.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 desborda los límites que la Carta le impone. 26. Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de estos y en esa medida las controversias que allí surjan son subsanables en el contexto del proceso. 27.
De ahí que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. 28.
Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, como son: (i) que el asunto que esté sometido a estudio sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que en el proceso se hayan agotado todos los medios de defensa, tanto ordinarios como extraordinarios que se encuentren al alcance de quien demande el amparo, salvo, claro está, que se busque evitar un perjuicio irremediable;
(iii) que la presentación de la acción cumpla con el requisito de inmediatez; (iv) que la irregularidad procesal devenga en sustancial: cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora;
(v) que se identifique la situación fáctica que devino en la vulneración de derechos; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela. 3.4.1. En el presente asunto, la Sala advierte que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.4.1.1.
En efecto, esta Sala considera que los hechos que generaron la vulneración de sus derechos fundamentales se encuentran plenamente individualizados. 3.4.1.2. Así mismo se advierte que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.4.1.3. Se observa igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso «razonable y proporcionado», pues, no habían transcurrido más de 6 meses desde que se profirió la decisión cuestionada lo cual ocurrió el día 11 de septiembre de 2025 y esta cobró ejecutoria, lo cual ocurrió el día 25 del mismo mes y anualidad12 y la acción de tutela se presentó el 10 de marzo de 2026. 3.4.1.4.
Contrario a lo sostenido en la sentencia de primera instancia, el asunto por resolver es de relevancia constitucional, en la medida que se centra en establecer una posible vulneración iusfundamental derivada de la presunta configuración de un defecto sustantivo asociado a un supuesto incremento salarial desigual aplicado a los empleados estatales durante los años 2008 y 2009, el cual se argumentó y 12 Índice 14 del aplicativo SAMAI exp. 20001-33-33-005-2024-00216-01 Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 fundamentó razonablemente. 29.
Visto lo anterior, la Sala procede a resolver el fondo de la controversia. 3.5. El defecto sustantivo como causal de procedibilidad de tutela contra providencia judicial 30. La Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha delimitado el campo de aplicación de la violación al debido proceso por defecto sustantivo en los siguientes términos: «Cuando en una providencia se desconocen las normas que son evidentemente aplicables al caso, cuando se realiza una interpretación de la normatividad (sic) que contraría los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica y cuando omite la aplicación de una regla definida por una sentencia con efecto erga omnes.
En suma, el defecto sustantivo se configura cuando la interpretación y aplicación de la normatividad al caso concreto resulta contraria a los criterios mínimos de juridicidad y razonabilidad que orientan al sistema jurídico»13. 31. En este sentido, dicha corporación ha identificado una serie de eventos en los cuales se configura el defecto sustantivo como causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales: «El defecto sustantivo como una circunstancia que determina cierta carencia de juridicidad de las providencias judiciales, aparece, como ya se mencionó, cuando la autoridad judicial respectiva desconoce las normas de rango legal o infralegal aplicables en un caso determinado, ya sea por su absoluta inadvertencia, por su aplicación indebida, por error grave en su interpretación o por el desconocimiento del alcance de las sentencias judiciales con efectos erga omnes cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada.
En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo: (i) Cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador. (ii) Cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente.
(iii) Cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva”. Frente a la configuración de este defecto, puede concluirse que si bien es cierto que los jueces dentro de la esfera de sus competencias cuentan con autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar las normas jurídicas, dicha facultad no es en ningún caso absoluta.
Por tratarse de una atribución reglada, emanada de la función pública de administrar justicia, la misma se encuentra limitada por el orden jurídico preestablecido y, principalmente, por los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho». «Ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación que el defecto sustantivo que convierte en vía de hecho una sentencia judicial, opera cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, por ejemplo (i) porque ha sido derogada y ya no produce ningún efecto en el ordenamiento jurídico, (ii) porque ella es claramente inconstitucional y el funcionario se abstuvo de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, (iii) porque su aplicación al caso concreto es inconstitucional, (iv) porque ha sido declarada inexequible por la propia Corte Constitucional o, (v) porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecúa a la circunstancia fáctica a la cual se aplicó, porque a la norma aplicada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el 13 Corte Constitucional, sentencia T-1143 de 28 de noviembre de 2003, magistrado ponente: Eduardo Montealegre Lynett.
Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 legislador»14. 32. Tal como se desprende de los apartes transcritos, hay lugar a declarar que se presentó un defecto sustantivo cuando la autoridad judicial desconoció las normas que son aplicables al caso bien sea por realizar una interpretación que contraría los postulados mínimos de razonabilidad jurídica, o porque se desconoció la normativa aplicable o porque omitió tener en cuenta la ratio decidendi de una sentencia con efectos erga omnes. 3.5.1.
Análisis del presunto defecto sustantivo en el caso concreto 33. En el asunto sometido a consideración de la Sala, la parte accionante atribuye a la providencia judicial cuestionada la configuración de un defecto sustantivo, por haber avalado una supuesta vulneración del principio de igualdad, derivada de la fijación de incrementos salariales diferenciados en las anualidades 2008, 2009 y 2011 entre los docentes ubicados en los niveles 3AM y 3DM del escalafón docente. 34.
No obstante, esta Subsección advierte que el análisis desarrollado por el Tribunal Administrativo del Cesar se ajustó a los parámetros constitucionales y legales que gobiernan la materia, en tanto partió de una premisa jurídicamente acertada: la inexistencia de identidad entre los sujetos comparados dentro de la estructura del escalafón docente. 35.
Así las cosas, como lo precisó la autoridad judicial accionada, los niveles 3AM y 3DM corresponden a posiciones diferenciadas dentro de un sistema escalonado, cuya configuración normativa responde a criterios objetivos asociados a la formación académica, la experiencia, el desempeño y las competencias acreditadas por el servidor público, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto Ley 1278 de 2002.
En ese orden de ideas, no resulta posible predicar la exigibilidad de un tratamiento uniforme entre quienes, por definición normativa, se encuentran en situaciones distintas15. 36. En ese entendido, es preciso reiterar que el principio de igualdad, en su dimensión material, no impone un mandato de uniformidad16 aritmética, sino que permite la adopción de tratamientos diferenciados cuando estos se sustentan en criterios objetivos, razonables y proporcionales.
En consecuencia, la existencia de incrementos salariales distintos entre niveles del escalafón no configura, una 14 Corte Constitucional, sentencia T-581 de 27 de julio de 2011, magistrado ponente: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 15 Providencia del Tribunal Administrativo del Cesar del 11 de septiembre de 2025. - «Desde este análisis, es posible afirmar que no existe discriminación al aplicar incrementos salariales desiguales, pues si bien desempeñan las mismas funciones, bajo las mismas condiciones y con el mismo nivel de responsabilidad, la estructura del escalafón docente clasifica por grupos a los maestros oficiales acorde con su formación académica, y, prevé que éstos puedan ascender en el escalafón, si cumplen con los requisitos académicos y la evaluación del período de prueba, desempeño o competencias según el caso, descritos en el artículo 21 del Decreto 1278 de 2002, sin que se advierta en el caso de estudio, que la parte activa haya solicitado el ascenso de escalafón».
Negrillas y subrayas de esta Sala. 16 Ibidem. - «Concluyese de todo lo dicho, que la diferencia porcentual en el aumento de la asignación salarial para los dos grupos de docentes es ajustada a derecho, pues contrario a lo afirmado por el apelante, el Gobierno Nacional no está obligado a incrementar en un porcentaje igual el valor, año tras año, en la medida en que cuenta con amplia potestad de configuración normativa para fijar la escala salarial, en tanto se limite a lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, como lo hizo en el caso de estudio».
Negrillas de esta Sala. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 medida discriminatoria, en tanto responde a la lógica inherente a un sistema que reconoce el mérito y la progresividad en la carrera docente. 37.
Ahora bien, frente al argumento de la parte actora según el cual las diferencias porcentuales generaron un impacto permanente en la base salarial, la Sala advierte que dicha tesis parte de una premisa jurídicamente equivocada sobre el funcionamiento del sistema de fijación salarial de los servidores públicos. 38. Al respecto, tal como lo explicó con suficiencia la autoridad judicial accionada, la remuneración de los docentes no se determina mediante incrementos porcentuales sucesivos17, sino a través de la fijación anual de montos líquidos autónomos, definidos mediante actos administrativos de carácter general expedidos por el Gobierno Nacional.
Por tanto, no resulta viable sostener que exista un efecto acumulativo en los términos propuestos por la accionante. 39. En esa medida, la Sala comparte la conclusión según la cual no existe una obligación constitucional ni legal de establecer incrementos salariales homogéneos entre los distintos niveles del escalafón docente, pues el ordenamiento jurídico reconoce al Gobierno Nacional un margen de configuración normativa amplio18, el cual se ejerce con fundamento en los criterios previstos en la Ley 4ª de 1992, entre los que se destacan consideraciones de política macroeconómica, fiscal y presupuestal. 40.
Adicionalmente, en lo que respecta al cuestionamiento relativo a la falta de motivación de los actos administrativos que fijaron los incrementos diferenciados, la Sala considera acertada la postura adoptada por el Tribunal, en cuanto reconoce que dichos actos, por su carácter general y abstracto, no se encuentran sometidos al mismo estándar de motivación exigible a los actos particulares. 41.
En efecto, la exigencia de motivación19 en este tipo de decisiones debe analizarse en función de su conformidad con el marco normativo superior y no a 17 Providencia del Tribunal Administrativo del Cesar del 11 de septiembre de 2025. - «Con base en lo anterior, es posible concluir, en primer lugar, que el valor fijado como asignación salarial en los años posteriores al 2004, no depende porcentualmente del importe pagado el año inmediatamente anterior, pues el incremento no se calcula con un aumento porcentual sobre ese valor; sino que, se determina en un monto líquido, en otras palabras, no se puede confundir el acto de fijar la asignación salarial, con aumentar su valor de manera porcentual anualmente, toda vez que en la primera se determina un monto y en la segunda para llegar a un valor determinado, es necesario sumar el aumento porcentual con base en el salario anterior.
Ahora bien, la Ley 4 de 1992, establece que corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, entre ellos la población docente al servicio del Estado, por remisión del artículo 46 del Decreto 1278 de 2002. Negrillas y subrayas de esta Sala. 18 Ibidem. - «En este contexto, sería erróneo afirmar, tal como lo señala el apelante, que el Gobierno Nacional está imposibilitado para fijar valores en los que se aumente la asignación salarial porcentualmente desigual entre los diferentes escalafones y niveles salariales de los docentes, en otras palabras, que el porcentaje de aumento salarial debe ser igual para todos los docentes cada año, pues el Gobierno Nacional cuenta con una amplia potestad de configuración normativa para fijar los valores de incremento salarial cada año, obedeciendo los mismos a razones de política macroeconómica y fiscal de acuerdo a lo estipulado en el artículo 2, literal “h” de la Ley 4 de 1992. ».
Negrillas y subrayas de esta Sala. 19Ibidem. - « En consonancia con lo anterior, el reparo sobre la falta de motivación en los actos administrativos demandados, respecto a la disparidad en el porcentaje de aumento salarial a pagar no tiene aceptación para esta Corporación, pues se le aclara al recurrente, que los decretos que establecen la escala única nacional de salarios y el régimen prestacional de los docentes, son un acto administrativo de carácter general, en ese sentido, no requieren ser justificados con el mismo detalle que un acto particular y concreto, sobre las modificaciones que pueda realizar, siempre y cuando se ciña a los lineamientos de la Ley marco, entendiéndose así una motivación implícita, esto es, la amplia facultad de configuración normativa que fue conferida al Gobierno Nacional por el legislador para la materia. ».
Negrillas y subrayas de esta Sala. Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 partir de la exposición individualizada de cada criterio que determine la variación de los incrementos salariales, máxime cuando se trata de medidas adoptadas en ejercicio de una competencia reglada por una ley marco. 42.
En este orden de ideas, la Sala advierte que no se encuentra acreditada la existencia de un trato arbitrario, irrazonable o carente de fundamento constitucional, sino simplemente una diferencia en la fijación de incrementos entre niveles distintos del escalafón docente, lo cual resulta compatible con el diseño normativo del sistema. 43.
Adicionalmente, debe resaltarse que el control del juez constitucional frente a decisiones adoptadas en ejercicio de la potestad de configuración normativa es de carácter restringido, de modo que su intervención solo resulta procedente cuando se evidencia una transgresión manifiesta de los derechos fundamentales, lo cual no ocurre en el presente caso. 44.
En consecuencia, no le asiste razón a la parte accionante al sostener que la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, toda vez que la interpretación efectuada por el Tribunal Administrativo del Cesar se enmarca en una lectura plausible del ordenamiento jurídico, respeta el ámbito de competencia del Ejecutivo y no desconoce de manera ostensible los principios constitucionales invocados. 45.
En ese orden de ideas, lo planteado por la parte accionante corresponde, en realidad, a una discrepancia frente a la interpretación jurídica adoptada por el juez natural, lo cual no habilita la intervención del juez de tutela. 46. En consecuencia, al no evidenciarse una interpretación contra legem, ni una aplicación indebida u omisión normativa relevante, ni el desconocimiento de precedentes con efectos vinculantes, esta Sala concluye que no se configuró el defecto sustantivo alegado, razón por la cual no se acreditó la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la señora Suraya Dubice Peraza Pizarro.
En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda – Subsección “A” de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Revocar la sentencia del del dieciséis (16) de abril de dos mil veintiséis (2026), proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que declaró improcedente la acción por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, para en su lugar, Acción De Tutela Radicado: 11001-03-15-000-2026-01951-01 Accionante: Suraya Dubice Peraza Pizarro www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 Segundo: Negar las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por la señora Suraya Dubice Peraza Pizarro, por conducto de apoderada, por los argumentos expuestos en la parte motiva de la presente providencia. Tercero: Notificar a las partes en la forma dispuesta en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Cuarto: Remitir el expediente de la actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.