Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Solicitud de unificación de jurisprudencia Radicación: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera Demandado: Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social1 Decisión: No avoca conocimiento para proferir sentencia de unificación. Auto que resuelve solicitud de unificación Asunto La Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide la solicitud de unificación de jurisprudencia formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 1.
Antecedentes 1.1 La demanda 1. Myriam Amanda Torres de Barrera, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó demanda3 en orden a que se declare la nulidad de las resoluciones RDP 18001 del 19 de abril, 24603 del 29 de mayo y 25186 del 31 de mayo de 2013, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento de una pensión gracia. Como consecuencia de lo anterior, pidió que se ordene a la demandada a pagar dicha prestación. 2.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del 6 de julio de 20174, denegó las pretensiones porque no se acreditó el requisito atinente al tiempo de servicios para adquirir la pensión gracia. La parte demandante interpuso recurso de apelación5 que fue admitido por esta 1 En lo sucesivo UGPP 2 En adelante CPACA. 3 Folios 1 a 26. 4 Folios 111 a 120 5 Folios 125 a 127. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera corporación a través de auto del 13 de abril de 20186.
El 16 de agosto del mismo año7, se corrió traslado para alegar de conclusión, oportunidad en la que la UGPP formuló petición de unificación de la jurisprudencia8, de conformidad con el artículo 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). 1.2 La solicitud de unificación de la jurisprudencia 3.
La UGPP consideró que es necesario que el Consejo de Estado profiera una sentencia de unificación jurisprudencial en la que se defina «qué es lo que debe entenderse como “plaza docente” su definición, requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones que debe reunir “la plaza” a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 DE 21-06-2018, para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial».
Como fundamento de la petición, expuso los siguientes argumentos: - La sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-11-S2 de 21 de junio de 20189, determinó que la condición nacional, nacionalizada o territorial de los empleos docentes depende de la naturaleza de la autoridad que realiza el nombramiento o de la institución educativa10 y el origen de los recursos para la financiación de los salarios y prestaciones sociales de los docentes11. - La citada providencia de unificación no diferenció la naturaleza jurídica del situado fiscal antes y después de la expedición de Ley 60 de 1993.
Esto debido a que las transferencias que la nación efectuaba a los distritos, departamentos y municipios por concepto de situado fiscal en vigencia del Acto Legislativo 1 de 1968 y hasta antes de la aplicación de la Ley 60 de 1993, no constituían recursos propios. 6 Folio 137. 7 Folio 144. 8 SAMAI, índice 40 9 Radicado 250002342000201304683 01 (3805-2014). 10 Porque conforme al artículo 54 de la Ley 24 de 1988, modificado por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, la Nación podía delegar en los gobernadores, alcaldes e Intendentes, la facultad de realizar los nombramientos de docentes nacionales y nacionalizados, así como distribuir o administrar el personal nombrado (nacional o nacionalizado) en los diferentes establecimientos territoriales. 11 En la medida en que las transferencias que la Nación efectuaba a las entidades territoriales en vigencia del Acto Legislativo 01 de 1968 y hasta la aplicación de la Ley 60 de 1993, por concepto de situado fiscal, no eran «recursos cedidos» a las entidades territoriales, pues su obligación consistía en administrarlos con el fin de cubrir las asignaciones salariales y prestacionales de los docentes nacionales o nacionalizados. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera - Por lo anterior, esos dineros tampoco podían ser «[…] calificados como recursos “cedidos” por la Nación a las aludidas entidades territoriales, […] por tratarse de una mera distribución de los ingresos corrientes» del sector central para ser administrados a través del FER, en calidad de delegados o agentes del gobierno central, según los artículos 9 de la Ley 29 de 1989 y 1 del Decreto 102 de 1976, a fin de atender obligaciones o servicios a su cargo, entre ellas, los salarios de los educadores nacionales o nacionalizados. - La anterior generó un amplio margen de interpretación que derivó en el incremento de la litigiosidad, aunado a que «[…] los operadores judiciales vienen decidiendo sin uniformidad, como consecuencia de la creación de un concepto jurídico indeterminado». - Se puede considerar que la plaza docente es territorial o nacionalizada si antes de la expedición de la Ley 91 de 1989 acreditaban que: i) el régimen salarial y prestacional del docente era territorial; ii) la entidad de previsión social administradora de los aportes a pensión era la del correspondiente distrito, departamento o municipio, pues los del orden nacional cotizaban a la extinta Cajanal12; y iii) el financiamiento a cargo de la entidad del orden local, por ende si el pago está a cargo de la Nación, se puede inferir que la plaza es nacional. 2.
Consideraciones 2.1 Competencia 4. Corresponde a esta Sección, con fundamento en los artículos 14 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 201913, 12514 (numeral 2, letra a) y 271 del CPACA, decidir sobre la solicitud de unificación de la jurisprudencia presentada por la UGPP. 2.2 Problema Jurídico 12 Según la Ley 6 de 1945. 13 Por el cual se expide el reglamento interno del Consejo de Estado. 14 «Artículo 125.
De la expedición de providencias. La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: […] 2. Las salas, secciones y subsecciones dictarán las sentencias y las siguientes providencias: A) las que decidan si se avoca conocimiento o no de un asunto de acuerdo con los numerales 3 y 4 del artículo 111 y con el artículo 271 de este código; […]» 4 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera Se circunscribe a resolver el siguiente interrogante: ¿Se cumplen los presupuestos consagrados en el artículo 271 del CPACA para avocar conocimiento y proferir sentencia de unificación jurisprudencial en lo concerniente a la definición del término «plaza docente», la naturaleza de los nombramientos en las entidades territoriales que hacían parte de los fondos educativos regionales y los criterios para determinar esa condición en los empleos docentes? 2.3 Presupuestos para que el Consejo de Estado asuma la competencia para proferir una sentencia de unificación 5.
La Ley 1437 de 2011 asignó la misión unificadora al Consejo de Estado, como tribunal supremo de lo contencioso-administrativo. Con ello, el legislador concedió un nuevo alcance a las sentencias de unificación, como fuente formal del derecho y como parámetro del ejercicio de la función administrativa, así lo destacó la Corte Constitucional en la sentencia C-634 de 2011, al sostener: «[…] corresponde a ese alto tribunal la facultad constitucional de delimitar, con fuerza de autoridad, el contenido y alcance de los preceptos legales que guían y delimitan la actividad de los servidores públicos que ejercen función administrativa.
Esto, a su vez, redunda en el cumplimiento de los propósitos previstos por el legislador, consistentes en (i) reconocer a la jurisprudencia que emiten las altas cortes como fuente formal de derecho; (ii) propiciar, a partir de ese reconocimiento, el uso de las reglas de origen judicial por parte de las autoridades administrativas, de modo que se uniforme la aplicación del derecho y se evite la nociva práctica de diferir el reconocimiento de derechos y otras posiciones jurídicas, suficientemente definidas en las sentencias mencionadas, al escrutinio judicial.» 6.
Para dar cumplimiento a lo anterior, el artículo 27115 de la Ley 1437 de 2011 dispone que el Consejo de Estado puede asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o decisión interlocutoria, de oficio o a solicitud de parte, por remisión de las secciones o subsecciones o de los tribunales o a petición de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público, que ameriten la expedición de una sentencia de unificación jurisprudencial, por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación. Igualmente, la norma dispone que, para asumir el trámite a solicitud de parte, la petición debe formularse con la exposición de las circunstancias que 15 Modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera imponen el conocimiento del proceso y las razones por las cuales se considera necesario que se emita una sentencia de unificación. 2.4 Análisis del caso concreto para asumir el conocimiento para efectos de unificación 7.
La Sala Plena de la Sección Segunda ya se pronunció en relación con una solicitud de unificación que guarda identidad con la que se presentó en este caso. En efecto, en el auto del 20 de octubre de 202216, se abstuvo de avocar el asunto por las siguientes razones: i) La solicitud no está fundada en razones de unificar o sentar jurisprudencia o de precisar su alcance.
Lo expuesto por la UGPP está dirigido a controvertir las reglas definidas en la sentencia SUJ-11-S2 de 21 de junio de 2018, sin que ello implique un nuevo análisis con los efectos pretendidos por la entidad solicitante, toda vez que difiere del objetivo previsto por el legislador en el artículo 271 del CPACA. ii) El incremento de la litigiosidad en relación con la pensión gracia, que aduce el ente solicitante, no es atribuible a la mencionada sentencia de unificación, sino a que la UGPP continúa asumiendo una posición jurídica distinta de la expuesta por la Sección Segunda.
Lo anterior tampoco constituye un argumento suficiente para avocar conocimiento del asunto con fines de unificación, ya que en esa oportunidad la corporación determinó parámetros claros para aplicar en la materia. iii) El análisis de la naturaleza de los recursos del sistema general de participaciones ha sido abordado en dos oportunidades por esta corporación mediante sentencias de unificación en las que se fijaron lineamientos orientadores para las autoridades administrativas y judiciales.
En efecto, la providencia del 21 de junio de 2018 realizó un estudio riguroso sobre dichos recursos, antes y después de la entrada en vigor de la Ley 60 de 1993. Igualmente, la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202217 identificó las etapas del servicio educativo en Colombia, incluso la previa a la expedición de la Ley 60 de 1993, que es objeto de cuestionamiento por parte de la demandada en su solicitud.
En esta última decisión se precisó que el hecho de que el gobierno central hubiera asumido el pago de los de las acreencias de los docentes nacionalizados, no implicó que su vinculación mutara de plano a una de carácter nacional. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 d octubre de 2022, radicación: 54001233300020130034401(4053-2015), demandante: Baudilio Ramírez Alvernia. 17 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 6 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera v) En la sentencia del 21 de junio de 2018 se sentaron reglas precisas en torno al concepto de la «plaza docente» que habilita el reconocimiento de la pensión gracia. En ese sentido, se dejó expreso que la naturaleza de la vinculación se puede acreditar con la copia de los actos administrativos de nombramiento o las certificaciones que demuestren que la plaza ocupada es de aquellas que permiten la sumatoria de tiempos para acceder a la prestación. Lo anterior, se acompasa con el artículo 1.° de la Ley 91 de 1989 y con las consideraciones expuestas en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202218, relacionadas con la conservación de la expectativa de obtener el reconocimiento de la pensión gracia luego de la entrada en vigor de la citada ley19, que se desprende del artículo 15 ibidem. vi) El criterio adoptado por el Consejo de Estado para definir cuándo un docente tiene derecho a la pensión gracia, ha sido pacífico y constante.
Así se puede observar en las sentencias proferidas el 29 de agosto de 199720, 22 de enero de 201521, 21 de junio de 201822 y 11 de agosto de 202223, en las que se estableció que los docentes nacionales no tienen la posibilidad de acceder a esta prestación especial, e igualmente se han señalado los tiempos de servicio computables para ese efecto. vii) Los criterios que plantea para definir las controversias no constituyen premisas que puedan ser aplicadas en forma uniforme, debido a la evolución normativa del servicio educativo y a la competencia para expedir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos.
Al respecto, la Sección Segunda en la providencia del 20 de octubre de 202224, puso de presente que existe la posibilidad de que el docente que ocupa una plaza territorial o nacionalizada haya terminado sujeto a un régimen salarial y prestacional del orden nacional como efecto de la nacionalización de la educación, sobre todo porque el actual esquema constitucional de competencias le asigna a la fijación del régimen prestacional de 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 150012333000201600278 01(3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022. 19 «[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.» 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699.
C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación: 250002342000201202017 01(0775-2014) C.P. Alfonso Vargas Rincón (e). 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 250002342000201304683 01(3805-2014) SUJ-011CE-S2-2018. C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 150012333000201600278 01(3018-2017) SUJ-030CE-S2-2022. 24 Radicado 54001-23-33-000-2013-00344-01 (4053-2015). 7 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera los servidores públicos a autoridades del orden nacional y les impide a los entes territoriales crear prestaciones sociales para sus servidores. 8.
De acuerdo con lo anterior, las razones expuestas en la solicitud de unificación de la UGPP en el presente caso ya han sido analizadas por esta Sección y se concluyó que no están dados los presupuestos sustanciales para emitir una sentencia de unificación conforme al artículo 271 del CPACA, comoquiera que el Consejo de Estado ya definió las reglas jurisprudenciales necesarias para identificar la naturaleza de las plazas docentes a efectos de acceder a la pensión gracia. 2.5 Reconocimiento de personería y renuncia al poder 9.
Se reconocerá personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, identificado con la cédula de ciudadanía 1.136.883.951 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la UGPP, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que obra en el índice 50 de SAMAI. 2.6 Conclusión 10.
En el presente asunto no se cumplen los supuestos para que la Sección Segunda del Consejo de Estado avoque conocimiento del asunto y emita una sentencia de unificación, debido a que la solicitud no está fundada en razones de necesidad de unificar o sentar jurisprudencia o de precisar su alcance y el Consejo de Estado ya definió los ítems expuestos por la entidad solicitante sobre la plaza docente, la prueba idónea para acreditar la calidad de educador territorial y los criterios para determinar esa condición en los empleos docentes.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
RESUELVE
Primero. - No avocar el conocimiento del proceso de la referencia para emitir sentencia de unificación de la jurisprudencia, por las razones expuestas. Segundo. – Las consideraciones aquí expuestas son aplicables a las solicitudes de unificación que se fundamenten en los mismos argumentos que fueron analizados en esta providencia. Por ende, al amparo de la presente decisión, 8 Radicado: 25000-23-42-000-2015-01381-01 (0915-2018) Demandante: Myriam Amanda Torres de Barrera dichos asuntos pueden continuar con su trámite, con el fin de llegar a su pronta resolución. Tercero. - Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa, identificado con la cédula de ciudadanía 1.136.883.951 de Bogotá y portador de la tarjeta profesional 291.382 del Consejo Superior de la Judicatura, para actuar como apoderado de la UGPP, con las facultades y para los fines establecidos en el poder que obra en el índice 50 de SAMAI.
Cuarto. - Ejecutoriada esta providencia, ingresar el expediente para emitir fallo.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmada electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmada electrónicamente CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmada electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmada electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmada electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmada electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.