calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE (E): RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., veintitrés (23) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. Temas: Acción de tutela contra providencia judicial.

Reliquidación pensión docente. Ausencia de los defectos invocados. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala la impugnación que formula la parte demandante contra la sentencia del 25 de noviembre de 2022, mediante la cual el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, declaró improcedente el amparo reclamado. 1. Antecedentes 1.1.

La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, la señora Alicia Palomar Perdomo, a través de apoderado judicial, promovió demanda en orden a que se tutelen sus derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital, debido proceso y seguridad social. Como consecuencia de lo anterior, solicitó dejar sin efectos la sentencia proferida el 3 de marzo de 2022 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección 2 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo Segunda, Subsección A, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001 33 35 025 2019 00048 00/01, para en su lugar, ordenar a aquel emitir una decisión en la que ordene la reliquidación de su pensión con inclusión de todos los factores salariales devengados al momento del retiro definitivo del servicio. 1.1.2.

Hechos de la solicitud Como hechos relevantes, el apoderado de la accionante señala los siguientes: i) La señora Alicia Palomar Perdomo laboró como docente estatal entre el 11 de marzo de 1975 y el 30 de marzo de 2017. ii) El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante Resolución 0921 del 22 de febrero de 2007, le reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a partir del 20 de septiembre de 2006.

Posteriormente, en un cumplimiento de una orden judicial, por acto administrativo 5611 del 6 de octubre de 2015 la entidad ajustó la prestación, teniendo en cuenta los factores salariales: sobresueldo, prima especial, prima de vacaciones y prima de navidad. iii) El 5 de abril de 2016 la docente fue retirada del servicio y, mediante Resolución 2081 del 28 de febrero de 2018 el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio ajustó nuevamente la pensión de jubilación, pero no tuvo en cuenta todos los factores salariales reconocidos antes. iv) El 4 de septiembre de 2018 la señora Palomar Perdomo solicitó la revisión y ajuste de su prestación, con el propósito de que se incluyeran la totalidad de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro. v) El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a través de la Resolución 189 del 18 de enero de 2019, negó la reliquidación de la pensión de jubilación. 3 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo vi) Por lo anterior, instauró demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, a fin de que se declarara la nulidad de los actos administrativos que negaron la reliquidación de su pensión de jubilación y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara: (i) la revisión y ajuste de aquella, con inclusión de los factores salariales certificados, tales como sueldo, sobresueldo, prima especial, prima de servicios, bonificación decreto, prima de vacaciones y prima de navidad, de conformidad con las leyes 57 y 153 de 1887, 33 y 62 de 1985, 91 de 1989, 4.° de 1992, 60 de 1993 y 115 de 1993 y el Decreto 1073 de 2002 y (ii) la devolución de los descuentos realizados por concepto de salud. vii) El 13 de octubre de 2020 el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá, Sección Segunda, accedió a la pretensión de devolución de los descuentos, pero negó el reajuste de la pensión. Por lo anterior, instauró recurso de apelación. viii) El 3 de marzo de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, negó todas las súplicas del medio de control. 1.2.

Fundamentos jurídicos La accionante alega que se encuentran cumplidos los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de una providencia judicial. Además, que la corporación accionada en la providencia objeto de censura incurrió en los siguientes defectos: 1.2.1. Desconocimiento del precedente judicial i) El ad quem desatendió las sentencias del 9 de abril de 2014 expediente 2010 00014 y del 4 de agosto de 2010, expediente 2006-07509, en las que la corporación de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo determinó la viabilidad de incluir en la liquidación de la pensión todos los factores salariales devengados.

Asimismo, advierte que no acogió el criterio definido en la decisión de unificación del 4 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo 25 de abril de 2019 en la que el Consejo de Estado definió las reglas obligatorias en cuanto a la liquidación de las pensiones. 1.2.2. Defecto sustantivo i) El Tribunal accionado aplicó de manera indebida la Ley 812 de 2003 y de los postulados constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales. 1.3.

Actuación procesal El 31 de agosto de 2022 admitió la acción de tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, como demandados. Así mismo, se dispuso la notificación de la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, como tercero con interés, para que, dentro del término de tres días y en uso de su derecho de defensa, rindieran el respectivo informe. 1.4.

Intervenciones 1.4.1. Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. El magistrado José María Armenta Fuentes manifiesta que los argumentos de la accionantes están orientados a ataca el criterio de interpretación del juez, por lo que la acción de tutela es improcedente. Adicionalmente, advierte que no satisface el requisito de la inmediatez, pues la solicitud de amparo fue interpuesta más de nueve años después de que fue proferida la decisión objeto de cuestionamiento, sin que se haya probado una situación grave y urgente que justifique la tardanza. 1.4.2.

Ministerio de Educación Nacional. El jefe de la Oficina Asesora Jurídica solicita desvincular a la entidad del trámite de tutela, dado que los conflictos alegados en la acción se circunscriben a actuaciones de un despacho judicial, que debe dirimirse de acuerdo con lo establecido en la normativa aplicable al caso, sin que el Ministerio tenga injerencia en la decisión. 5 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo 1.5.

Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 25 de diciembre de 2022, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que no se encontraba satisfecho el requisito de relevancia constitucional, por los siguientes argumentos: i) La acción de tutela contra providencias judiciales tiene un carácter excepcional, en el que no puede revisarse ni evaluarse la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto a los preceptos normativos.

No es una instancia adicional al proceso ordinario ni un escenario para refutar la valoración probatoria del juez de conocimiento. ii) La pretensión de la accionante es reabrir la controversia decidida en el proceso. 1.6. Impugnación La señora Alicia Palomar Perdomo impugnó el fallo de primera instancia y, para ello, expresó lo siguiente: i) Debe tenerse en cuenta la sentencia del 4 de agosto de 2010, en la que el Consejo de Estado determinó que las pensiones deben liquidarse con inclusión de todo lo devengado por concepto de salario, esto es, todos los factores salariales, incluso respecto de los que no se haya efectuado aportes a pensión, estos últimos, frente a los que podría descontarse al momento del reajuste pensional. ii) Las finanzas públicas no pueden convertirse en el fundamento único y determinante para limitar el acceso a las prestaciones sociales o disminuir sus garantías, menos aun cuando el legislador previó otras medidas tendientes a procurar la autosostenibilidad del sistema.

De esta forma, sostiene que en el ingreso base de liquidación deben incluirse todos los factores salariales devengados por el trabajador, en armonía con los principios constitucionales de favorabilidad e irrenunciabilidad a los derechos laborales mínimos. 6 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo iii) El Tribunal accionado debió acoger la postura del órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso administrativo fijada en las sentencias del 9 de abril de 2014 expediente 2010-00014 y del 22 de noviembre de 2012, en la que aceptó el ajuste de las pensiones de empleados públicos y docentes con inclusión de todos los factores salariales percibidos, sin perjuicio de los descuentos que deban hacerse sobre los emolumentos frente a los que no se efectuó la cotización. iv) No se tuvo en cuenta que de conformidad el parágrafo transitorio 1.° del artículo 1.° del Acto Legislativo 01 de 2005, según el cual a los servidores públicos les asiste el derecho a que su pensión se liquide con todos los factores salariales devengados percibidos en el último año de servicios. 2.

Consideraciones de la Sala 2.1. Competencia De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 constitucional y en el inciso segundo del artículo 25 del Acuerdo 80 de 2019, según el cual «las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto», esta Sala es competente para conocer de la presente impugnación, interpuesta contra el fallo de tutela proferido por la Subsección C de la Sección Tercera de esta corporación. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar, en primer lugar, si en el presente caso se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales para efecto de estudiar por «vía de excepción» los cuestionamientos que plantea la señora Alicia Palomar Perdomo contra la providencia del 3 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 11001 33 35 025 2019 00048 7 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo 01.

En caso afirmativo, definir, en segundo término, si se configuraron los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial y, por tanto, la vulneración de los derechos fundamentales invocados. 2.3. De la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela fue prevista en el artículo 86 de la Constitución Política como un medio a través del cual toda persona puede reclamar ante los jueces, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos fundamentales «cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública».

El Decreto 2591 de 1991 reglamentó su ejercicio y, en los artículos 11, 12 y 40, estableció la posibilidad de emplearla para controvertir sentencias ejecutoriadas. Sin embargo, aquellos fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en la Sentencia C-543 de 1992, pues consideró que atentaban contra los principios de la cosa juzgada y de la seguridad jurídica, además de que transgredían la autonomía e independencia judicial y las normas de competencia que fija la Constitución. No obstante, lo anterior, la ratio decidendi de la mentada sentencia abrió la posibilidad para que, de manera excepcional y como mecanismo transitorio, la acción de tutela procediera en aquellos casos en los que «el juez incurriera en dilaciones injustificadas, actuaciones de hecho que desconozcan derechos fundamentales o cuando la decisión pueda causar un perjuicio irremediable».

Bajo este criterio, la jurisprudencia constitucional1 ha evolucionado en torno a la consideración de la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y ha desarrollado diferentes reglas para su estudio, las cuales, finalmente, convergieron en la Sentencia C-590 de 20052, donde la Corte 1 Sentencias T-079 de 1993, T-158 de 1993, T-173 de 1993, T-231 de 1994, T-118 de 1995, T-492 de 1995, T-567 de 1998, SU-047 de 1999, T-382 de 2001, T-1031 de 2001, T-441 de 2003, T-462 de 2003, T-589 de 2003, T-949 de 2003, T-200 de 2004, y T-774 de 2004. 2Reiteradas en las sentencias SU-813 de 2007 y SU-913 de 2009. 8 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo concentró y diferenció las causales genéricas y específicas de procedibilidad necesarias para verificar la oportunidad del amparo.

Como causales genéricas de procedibilidad señaló las siguientes: (i) que la cuestión sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial, salvo que se trate de evitar un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, contado a partir del hecho que originó la vulneración;

(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, que se señale, de manera clara, el efecto determinante que tiene en la sentencia; (v) que se identifiquen los hechos que generaron la vulneración, los derechos lesionados y que se haya alegado tal violación en el proceso judicial siempre que haya sido posible; y (vi) que no se trate de sentencias de tutela.

A su vez, como causales específicas de procedibilidad, recogió las siguientes: defecto orgánico, defecto procedimental absoluto, defecto fáctico, defecto material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, violación directa de la Constitución; resaltando el hecho de que para que proceda el amparo, debe estar plenamente demostrada al menos una de ellas.

El Consejo de Estado, en sentencia del 31 de julio de 2012,3 unificó su jurisprudencia en torno a la procedibilidad excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales, y admitió que debe acometerse su estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de derechos fundamentales relacionados con el acceso a la administración de justicia, el debido proceso y el derecho de defensa, para lo cual habrá de seguirse los parámetros fijados por la ley y la jurisprudencia. Así mismo, como garantía del principio de la seguridad jurídica, en sentencia de 5 de agosto de 2014,4 acogió un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el asunto, como tiempo razonable para 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

C.P. María Elizabeth García González. Expediente radicado 11001 03 15 000 2009 01328-01(IJ). 4 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. C.P. Jorge Octavio Ramírez, expediente radicado 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 9 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejercía oportunamente, es decir, con inmediatez, que debe estudiarse según cada caso concreto, de acuerdo con los presupuestos señalados para el efecto por la Corte Constitucional. 2.4.

Hechos probados De conformidad con el acervo probatorio, que obra dentro del proceso, se puede establecer lo siguiente: 2.4.1. El Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en Resolución 0921 del 22 de febrero de 2007, reconoció a la señora Alicia Palomar Perdomo la pensión vitalicia de jubilación, a partir del 20 de septiembre de 2006, en una cuantía equivalente a $ 1.481.890. 2.4.2.

Mediante Resolución 2081 del 28 de febrero de 2018 el Fondo referenciado reliquidó la pensión de jubilación de la docente, en el sentido de incluir como factores salariales la asignación básica, el sobresueldo, la prima de alimentación, la bonificación Decreto y la prima de vacaciones y, en ese sentido, fijar la mesada en la suma de $ 2.740.536. 2.4.3.

El 4 de septiembre de 2018, la señora Alicia Palomar Perdomo solicitó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio la revisión y ajuste de la pensión, al considerar que no se incluyeron todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior al retiro del servicio. A través de Resolución 189 del 18 de enero de 2019 la entidad negó el requerimiento. 2.4.4.

El 13 de febrero de 2019, la señora Alicia Palomar Perdomo, por intermedio de apoderado, promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Nación-Ministerio de Educación Nacional-Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en orden a que se declarara la nulidad parcial del acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión de jubilación y, a título de restablecimiento del derecho, se condenara a la demandada a: (i) reajustar su prestación, con inclusión de todos los factores salariales devengados en el año 10 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo anterior al retiro del servicio;

(ii) reintegrar los valores descontados en exceso para salud en las mesadas adicionales de cada año desde que se causó la pensión y hasta el momento de la sentencia; y (iii) suspender los descuentos por Seguridad Social en Salud sobre la mesada pensional adicional de diciembre de cada año causados a partir de la sentencia. 2.4.5. El 13 de octubre de 2020 el Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá resolvió lo siguiente:

PRIMERO. - Declarar la existencia y nulidad del acto administrativo ficto o presunto negativo producto de la petición del 23 de marzo de 2018 enervada a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. configurado el 23 de junio de 2018, en cuanto negó la devolución y cese de los descuentos en salud de las mesadas adicionales de junio y diciembre. Acorde con lo expuesto.

SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, se ordena a la FIDUCIARIA LA PREVISORA S.A. en calidad de administradora de los recursos de la NACIÓN - MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL - FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, a reintegrar a ALICIA PALOMAR PERDOMO, identificada con la cédula de ciudadanía 36.150.767, los dineros que por concepto de aportes obligatorios en salud haya descontado por encima del 5% que legalmente corresponde, a partir del 30 de noviembre de 2017, acorde con lo probado en el proceso.

La devolución y pago de los aludidos descuentos, deberán hacerse debidamente indexados, acorde con el inciso final del artículo 187 del C.P.A.C.A. y de acuerdo con la fórmula expuesta en la parte considerativa. Las entidades demandadas, deberán suspender a futuro dichos descuentos en el monto en que exceda lo establecido por la ley, siempre que los haya continuado realizando.

Por lo expuesto en la parte motiva. 2.4.6. El 3 de marzo de 2022 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, al resolver el recurso de apelación instaurado por la demandante, revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, denegó las pretensiones del medio de control. 2.5. Caso concreto. Análisis de la Sala 2.5.1.

Examen de procedencia de la acción de tutela 2.5.1.1. El asunto en estudio «reviste suficiente relevancia constitucional», toda vez que, contrario a lo sostenido por el juez de primera instancia, el debate gira en torno 11 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo a la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital y debido proceso. 2.5.1.2.

En el presente caso se «cumple con el requisito de subsidiariedad», por cuanto se alega la presunta configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente en la sentencia de segunda instancia que puso fin a la discusión propuesta dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001 33 35 025 2019 00048 01. 2.5.1.3.

Se «cumple con el requisito de inmediatez», por cuanto la decisión objeto de reproche constitucional data del 3 de marzo de 2022; se notificó electrónicamente a las partes el 25 de marzo de ese mismo año y la presente acción de tutela se radicó en la Secretaría General de esta corporación el 25 de agosto de 2022,5 es decir, dentro del término de los seis meses que señaló esta corporación como prudencial para el ejercicio de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.5.1.4.

En el caso «no se cuestiona una irregularidad procesal». 2.5.1.5. Dentro de la acción de tutela «se identificaron razonablemente los hechos y argumentos frente a los que se alega vulneración». 2.5.1.6. El asunto «no se refiere a una sentencia de tutela», puesto que las decisiones que se cuestionan se profirieron dentro del trámite de un proceso de reparación directa.

Bajo ese contexto, la Sala responde de manera afirmativa el interrogante que se presentó primigeniamente, en el sentido de señalar que se cumplen las exigencias que habilitan el uso de la acción de tutela para controvertir la sentencia del 3 de marzo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A. 5 Índice 3, del expediente electrónico. 12 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo 2.5.2.

Análisis de procedibilidad de la acción de tutela Además del cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, el accionante debe demostrar que la vulneración que imputa a la providencia judicial se adecúa, al menos, a una de las causales específicas de procedibilidad del amparo6 contra providencias judiciales, es decir, que la actuación judicial se encuentre inmersa en alguno de los siguientes vicios o defectos: a) el defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; b) el defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido; c) el defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; d) el defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión; e) el error inducido, que ocurre cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales; f) la decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional; g) el desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado; y, h) la violación directa de la Constitución, que se predica cuando, de manera ostensible y flagrante, la decisión del órgano judicial contradice los postulados recogidos en la carta política.

Como se observa, a pesar de que en cada caso se confirme la procedencia general de la acción de tutela, es necesario verificar la presencia de alguno de los defectos y 6 Mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional reunió las causales genéricas y específicas de procedibilidad del amparo contra providencias judiciales, estableciendo un total de ocho causales. 13 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo vicios mencionados, pues lo que subyace en la acción es la censura de una decisión judicial, cuya modificación implicaría alterar el principio constitucional de la seguridad jurídica.

En el presente asunto, la parte accionante formula como causal de procedibilidad la violación directa de la Constitución Política, la cual hace consistir en el desconocimiento de las garantías fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia, al declararse probada la excepción de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, sin atención a la teoría del acto administrativo y al requisito de la notificación personal de las decisiones de contenido particular y concreto.

En este orden de ideas y con la finalidad de determinar la procedibilidad del amparo y la consiguiente tutela o no de los derechos fundamentales reclamados, la Sala hará un examen del marco normativo y jurisprudencial de la causal específica de procedibilidad mencionada. 2.6. Marco normativo y jurisprudencial de los defectos invocados 2.6.1.

Defecto sustantivo La Corte Constitucional, en Sentencia C-590 de 2005, señala que el «defecto material o sustantivo» se presenta en casos en que se resuelve con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. De acuerdo con el desarrollo jurisprudencial que se ha dado en el tema, una providencia judicial incurre en «defecto material o sustantivo» cuando la autoridad jurisdiccional: 1) aplica una disposición que perdió vigencia por cualquiera de las razones previstas por la normativa, por ejemplo, su inexequibilidad; 2) aplica un precepto manifiestamente inaplicable al caso, verbigracia porque el supuesto de hecho del que se ocupa no tiene conexidad material con los presupuestos del caso; 3) a pesar del amplio margen hermenéutico que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, realiza una interpretación contraevidente —interpretación 14 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo contra legem— o claramente irrazonable o desproporcionada; 4) se aparta del precedente judicial —horizontal o vertical— sin justificación suficiente o 5) se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución, siempre que su declaración haya sido solicitada por alguna de las partes en el proceso.11 2.6.2.

Desconocimiento del precedente judicial En lo atinente al defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial — horizontal o vertical—, se tiene que una providencia judicial incurre en esta causal cuando la autoridad jurisdiccional se aparta sin justificación suficiente7, vale decir, desconoce aquella sentencia (o conjunto de sentencias) que presenta similitudes con un caso nuevo objeto de escrutinio en materia de (i) patrones fácticos y (ii) problemas jurídicos, y en la que en su ratio decidendi se ha fijado una regla para resolver la controversia, que sirve también para solucionar el nuevo caso.

En esa lógica, en la Sentencia T-794 de 2011, la Corte indicó los siguientes criterios a tener en cuenta para identificar el desconocimiento de precedente judicial: a) que la ratio decidendi del fallo que se evalúa como precedente presente una regla judicial relacionada con el caso a decidir posteriormente8; b) que se trate de un problema jurídico o una cuestión constitucional semejante; y, c) que los hechos del asunto o las normas juzgadas en la sentencia sean similares o planteen un punto de derecho parecido al que se debe resolver con posterioridad.9 Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte Constitucional ha diferenciado dos clases de precedentes según la autoridad que profiera la providencia previa, las cuales determinan el grado de obligatoriedad y sujeción que debe atender el juez o 7 Corte Constitucional, sentencias T-193 de 1995, T-1625 de 2000, T-462 de 2003, T-292 de 2006, T- 087 de 2007, T-4Treinta y séis de 2009, T-161 de 2010, SU-448 de 2011, y T-830 de 2013, entre otras. 8 Corte Constitucional, Sentencia T-446 de 2013: «Es la ratio decidendi que es la base jurídica directa de la sentencia, el precedente judicial que, en virtud del derecho a la igualdad, tiene efectos vinculantes y debe ser aplicado para resolver casos similares, esto por cuanto ella constituye el conjunto de argumentos jurídicos que permiten solucionar el problema debatido en el caso y explicar la decisión adoptada a la luz de los hechos que lo fundamentan.

De manera que la ratio decidendi expresada en el precedente judicial constituye un importante límite a la autonomía judicial que no puede ser desconocido por los jueces». 9Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-1317 de 2001 y T-292 de 2006. 15 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo magistrado a la hora de proferir su fallo.

La primera de ellas es el precedente horizontal, que hace referencia a aquellas sentencias fijadas por autoridades de la misma jerarquía o por el mismo operador judicial; la segunda, el precedente vertical, que se relaciona con los lineamientos sentados por las instancias superiores encargadas de unificar jurisprudencia dentro de la respectiva jurisdicción o a nivel constitucional.10 En la mayoría de los asuntos, el precedente vertical, de obligado cumplimiento por los funcionarios judiciales, lo determina la Corte Suprema de Justicia o el Consejo de Estado, en tanto órganos de cierre dentro de su respectiva jurisdicción.11 Sin embargo, en los casos donde la decisión no es susceptible de revisión por parte de las autoridades mencionadas, son los tribunales los encargados de establecer los criterios hermenéuticos para los operadores judiciales inferiores.12 En ese orden de ideas, cuando el contenido de las decisiones que profieren los órganos de cierre, en cada una de sus jurisdicciones, sean de naturaleza unificadora, los jueces resultan obligados por estas o por sus propias sentencias, en aquellos eventos donde los casos resulten idénticos.

No obstante, esta regla admite una excepción, pues no es obligatorio aplicar el precedente cuando el caso presenta situaciones no analizadas con anterioridad en otros fallos judiciales. Las autoridades judiciales pueden apartarse de los precedentes judiciales en atención a su autonomía y a su independencia, pero siempre que cumplan las siguientes reglas: «(i) Deben hacer referencia al precedente que abandonan, lo que significa que no pueden omitirlo o simplemente pasarlo inadvertido como si nunca hubiera existido (principio de transparencia); y, (ii) deben ofrecer una carga argumentativa seria, mediante la cual expliquen, de manera suficiente y razonada, los motivos por los cuales consideran que es necesario apartarse de sus propias decisiones o de las adoptadas por un juez de igual o superior jerarquía (principio de razón suficiente)».13 10Corte Constitucional, sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011 y T-209 de 2011. 11Corte Constitucional, sentencias T-123 de 1995, T-766 de 2008 y T-794 de 2011. 12Corte Constitucional, sentencias T-211 de 2008, T-161 de 2010 y T-082 de 2011. 13Corte Constitucional.

Sentencias T-794 de 2011, T-082 de 2011. 16 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo En definitiva, conforme al criterio vigente de la Corte Constitucional, el desconocimiento del precedente judicial, sin debida justificación, configura un defecto sustantivo, pues su respeto es una obligación de todas las autoridades judiciales en virtud del acatamiento a los principios al debido proceso, igualdad y buena fe.14 2.7.

Los defectos alegados La señora Alicia Palomar Perdomo alega que con la providencia que dictó el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, el 3 de marzo de 2022 se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital, debido proceso y seguridad social. Para el efecto, aquella señala que la corporación accionada incurrió, en síntesis, en (i) defecto sustantivo, puesto que aplicó de manera indebida la Ley 812 de 2013, según la cual la pensión debe liquidarse con base en el 75 % del salario devengado en el año anterior al retiro del servicio y (ii) desconocimiento del precedente del Consejo de Estado, definido en el que determinó la viabilidad de incluir en la liquidación de la pensión todos los factores salariales devengados, con independencia de que se hubieran realizado los aportes, concretamente, citó como desconocidas las sentencias del 9 de abril de 2014 expediente 2010 00014 y del 4 de agosto de 2010, expediente 2006-07509.

Pues bien, con la finalidad de resolver los anteriores disensos, resulta necesario analizar los argumentos esgrimidos por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, para negar las pretensiones del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la aquí accionante. Sobre el particular, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada, anticipadamente, precisó que la Ley 62 de 1985 y el Acto Legislativo 01 de 2005 definían de manera expresa que las pensiones de jubilación se reconocerán o liquidarán teniendo en cuenta exclusivamente los factores de salario respecto de los cuales el servidor público hubiere realizado aportes al Sistema de Seguridad Social 14Corte Constitucional.

Sentencias T-049 de 2007, T-288 de 2011 y T-464 de 2011, T-794 de 2011, C- 634 de 2011, entre otras. 17 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo en Pensiones. De igual manera, señaló que el órgano de cierre, a través de las sentencias de unificación del 28 de agosto de 2018 y del 25 de abril de 2019, determinó que para la liquidación de las pensiones solamente deben incluirse los factores salariales respecto de los que se efectuaron aportes.

A partir de lo anterior, en el caso concreto, concluyó que debían negarse las pretensiones de la demanda incoada por la señora Alicia Palomar Perdomo, por cuanto en la liquidación de la pensión no se omitió ningún factor frente al cual aquella hubiera realizado aportes. En efecto, explicó que la demandante probó que, en el último año de servicios, esto es, del 30 de marzo de 2016 al 30 de marzo de 2017 percibió sueldo, sobresueldo, prima especial, prima de servicios, bonificación decreto, prima de vacaciones y prima de navidad; además, que efectuó cotizaciones al Sistema General de Pensiones sobre el sueldo, el sobresueldo y la prima de vacaciones y frente a los demás no, pero no por omisión de la entidad aportante, sino porque estos no están enlistados en las Leyes 33 y 62 de 1985.

En ese entendido, la Sala considera que el desacuerdo expuesto por el accionante, relacionado con la indebida aplicación de las normas, no está llamado a prosperar, puesto que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en virtud del estudio normativo y jurisprudencial efectuado, encontró que la pensión de la señora Alicia Palomar Perdomo se liquidó correctamente, pues los factores que pretendía fueran incluidos en el ingreso base de su pensión no estaban enlistados en el artículo 1.° de la Ley 62 del mismo año ni demostró que sobre estos, hubiese efectuado aportes o cotizaciones al sistema pensional, sin que tal conclusión resulte irrazonable o arbitraria y, de esta forma, pueda iterarse que se configuró el defecto sustantivo.

De otra parte, la actora aduce que el Tribunal desconoció el criterio del Consejo de Estado, definido en las sentencias del 9 de abril de 2014 expediente 2010 00014 y del 4 de agosto de 2010, expediente 2006-07509, según el cual, es posible incluir en la liquidación de la pensión de jubilación de los servidores públicos todos los factores salariales devengados, con independencia de que se hubieran realizado los aportes.

Sobre esa inconformidad, la Sala destaca que la corporación, desde el inicio de su decisión, precisó que el órgano de cierre de la jurisdicción de lo contencioso 18 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo administrativo en los fallos de unificación del 28 de agosto de 2018 y del 25 de abril de 2019 definió como regla que factores a incluir en la liquidación de la pensión ordinaria de jubilación son sólo aquellos sobre los que se hayan efectuado los respectivos aportes; asimismo, resaltó que tales pronunciamientos tenían carácter vinculante y obligatorio.

Visto lo anterior, se tiene que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, no incurrió en la causal de desconocimiento del precedente, sino que, por el contrario, fundamentó su decisión en la postura unificada del Consejo de Estado sobre el régimen pensional aplicable a los educadores vinculados antes de la entrada en vigor de la Ley 812 de 2003 y el ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas a estos.

A partir de esa regla de decisión vinculante y obligatoria, analizó el caso bajo estudio y, como se refirió en precedencia, coligió que el acto administrativo demandado no estaba viciado de nulidad, pues la entidad incluyó en la liquidación de la pensión de la docente los factores salariales que devengó en el año inmediatamente anterior al servicio y sobre los cuales realizó las respectivas cotizaciones al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.

Por las razones esgrimidas, la Sala encuentra que en la providencia enjuiciada no se incurrió en los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial y, como resultado, no advierte la vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, mínimo vital, debido proceso y seguridad social reclamados en protección por la parte accionante. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que i) en el presente asunto se encuentra satisfecho el requisito de relevancia constitucional y ii) no se acreditó la configuración de los defectos sustantivo y desconocimiento del precedente judicial.

Por tanto, debe revocarse la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de 19 Radicado: 11001 03 15 000 2022 04638 01 Demandante: Alicia Palomar Perdomo la referencia, para, en su lugar, negar el amparo solicitado por la señora Alicia Palomar Perdomo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero: Revocar la sentencia proferida el 25 de noviembre de 2022 por la Subsección C de la Sección Tercera del Consejo de Estado, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional, para, en su lugar, negar el amparo solicitado por la señora Alicia Palomar Perdomo, con fundamento en las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo: Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado (E) CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LYGR